联通混改意义何在 |《财经》封面

微观意义上的混合所有制改革要继续推进，同时更加积极地推进宏观意义上的混合所有制改革——放开市场准入，使国企与民企平等竞争，达成“国进民进”的局面。

要在董事会中真正给予战略投资者以发言权、决策权，而不是仅仅给予表面的举手权。图/视觉中国

混合所有制改革是近年来国有企业改革的目标模式，中国国有企业的混合所有制改革对于国有企业股权结构、经营机制、法人治理结构的变化都产生了重要的影响，同时由于国企的特殊地位与作用，国企混合所有制改革也必将影响我国整体的经济、社会、政治发展。

国企混改不仅是一个简单的企业改制问题，不仅是一个简单的企业产权结构的变化，而是涉及到更深层次的“国基”问题，关乎中国的大战略，因此必须极为谨慎、极为稳妥，避免大的决策失误，要有比较科学、规范、长远的顶层机制设计，避免短视。

目前中国有98个央企，是中国经济的重中之重，涉及到的产业大多是战略性产业，关乎中国国家安全与战略利益，其改制要首先符合国家安全与长期战略要求。

此前的国企混合所有制改革，大多在央企下属企业的层面上展开，通过上市、引进战略投资者等方式，实现了产权的多元化，其治理机制也在不断完善之中。

此次联通混改，首次将改革层级提高到集团层面，是一次重要的试水和探索，无论是失败的教训还是成功的经验，都会为央企的下一步混改提供借鉴。

联通混改的特点

实际上，联通混改方案只是目前国企（央企）混合所有制改革的一种模式，我们可以称之为“稀释”模式，即通过引入战略投资者，稀释集团持有上市公司的股权比例，从而达到促进集团转型升级和改善公司治理结构之目的。

还有一种是“剥离”模式，即把垄断行业中一些具有竞争性的环节（产业）剥离出来，而后进行混合所有制改革，引进民营资本。这种模式是先切割、后混改，所引发的震荡更小，对于市场发育与加强竞争都具有重要意义。

第三种模式可以称为“增量”模式，即在一些领域的新增项目中引入社会资本，实现混改。联通的整体“稀释”模式到底利弊何在，可以讨论。总之模式是多种多样的，要针对具体情况，具体判断，具体选择。

现在坊间对联通混改有很多不同的声音，或褒或贬，都应充分地探讨，这样对以后的国企（尤其是央企）混合有好处。

联通的重要资产已经在上市公司中，此次集团层面的混改既是对此前国有股上市企业改革的深化，也是集团整体混改的初步试验，在引入什么样的入股者，入股的比例，董事会结构的调整，资本市场相关机制的调整，员工持股计划的制定等方面，都可以做试验，以蹚出一条路子。

这其中也蕴含多项不可预见的风险。央企集团层面混改的目标是为了进一步增强央企实力，将央企做大做强，进一步完善其股权结构与公司治理结构，使其运行机制更加灵活，富于创新，决策更加规范科学，而不是将央企做散、做小，甚至导致国有资产流失。

民营资本引入是件好事，但民营资本在其中能否真正发挥作用就是另一回事。民营资本在公司治理中能否真正有话语权？能否真正影响决策机制与运营机制，从而使得改制达到预期目标？这是影响央企集团层面混改能否成功的关键要素。我认为风险与挑战主要在这里。

联通混改所涉及的参与方确定是比较复杂的，其中中国人寿与国企结构调整基金持有的股份最大，其他的有互联网巨头腾讯、百度、京东、阿里巴巴等。战略投资者多元化是好事，但是也造成多个战略投资者利益结构的复杂化。

各参与方作为战略投资者持有联通上市A股股份，其目标无外乎有以下几个：第一，分享联通业务增长带来的利润；第二，占领更多市场份额，扩大自己的经营规模；第三，在集团的决策体系占据一定地位，拥有一定话语权；第四，在电信这个垄断行业中，利用参股机会进入行业分享垄断权益。

实际上，参与各方根据自己的实际情况，也根据自己对央企混改前景以及企业经营前景的大判断，会出现不同层面的诉求，其诉求不是一致的。从参股各方的参与比例以及行业特点，我们可以大致揣摩其参与诉求与目标，有些战略投资者仅想借此进入垄断行业，而有些则在决策权与话语权上有更高的诉求。

国有企业混合所有制改革，表面上是股权结构发生重大变化，资本实力增强了，但其实更核心、更本质的变化是内部治理结构的变化，即公司法人治理机制的真正规范与完善，这是国企混改的最终目标所在。

如果仅仅是引进了战略投资者，引进了社会资本，而国企的法人治理机制没有变化，换汤不换药，是没有意义的。混改后决策机制仍然是老样子，战略投资者在董事会中、在公司决策中不能发挥积极、有效的作用，这样的混改是有违初衷的。

所以，比股权结构更重要的是公司治理结构的变化；比公司治理结构表面上的变化更重要的是，公司治理机制、决策机制、激励约束机制真正地建立，从而使国企（央企）的运营机制发生质变，运转更加高效灵活，更富于竞争力，否则引入再多社会资本也是无济于事的。

要在董事会中真正给予战略投资者以发言权、决策权，而不是仅仅给予表面的举手权。真正给民营资本以话语权，才能增强民营资本参与混改的信心与动力，才能为下一步的央企混改提供一个好的示范、好的榜样，引导更多民营资本参与进来。

谨慎推进混改进程

从上世纪80年代算起，国企改革已经历了将近40年，从早期的放权让利，到后来的承包制，再到股份制改革，一步步走过来，改革一步步深化。从权力下放思路，到建立激励机制，再到产权改革和公司治理结构改革，使国企逐步向现代企业制度迈进。近年来中央提出的混合所有制改革是我国国企改革在新阶段的深化与升华。

理解混合所有制，可以从宏观视角和微观视角两个角度去看。从宏观视角来看，一个经济中如果既有国有经济成分，又有民营经济成分，这就构成了混合所有制。我国从改革开放以来，一直鼓励民营经济的发展，如今民营经济成分几乎遍及一切竞争性领域，民营经济已经在规模上成为我国国民经济极为重要的组成部分。从这个意义上来说，我国早已是混合所有制经济了。

微观意义上的混合所有制经济是指在一个企业中既有国有经济成分，又有民营经济成分，这就在股权结构上体现出国有与民营的融合。目前国企混改，包括此次联通混改，就是指这种微观意义上的混合所有制。不过，应该强调指出，在国际学术界得到广泛认可的，主流的理解，还是宏观视角的混合所有制形式，而不是微观视角的混合所有制。

在主流经济学界看来，微观视角下的混合所有制并不是混合所有制的本义，无论是在国有企业中引入私有成分，还是在私营企业中引入国有成分，都是极不寻常的事件，都是需要极为慎重的，这在全球企业界与学术界都是被广泛接受的观点。

国内现在讲混合所有制，更多的是指微观视角的混合所有制，指在国有企业中引入民营资本，这在其他国家的国有企业中是非常罕见的。这个最基本的、常识性的理论问题，必须在学术界讲清楚，否则会引起理论和实践中很多误区。

由上面两种不同的混合所有制视角，可以引发出两种不同的混合所有制改革模式：一种模式是放开一切竞争性领域，让民营资本参与平等竞争，创造公平的法治环境，让民企与国企在所有竞争性领域（除了国防等特殊产业）平等地竞争。这种模式的核心是打破垄断，降低准入门槛，让民营企业进入一切竞争性领域，形成在同一市场公平竞争的局面。

另一种混合所有制改革模式是在国有企业中引入民营资本，以此来实现国企股权结构的多元化，并试图以此建立现代企业制度，完善企业法人治理结构。

在近40年的改革中，实际上我们是两条腿走路：既坚持宏观视角的混改，即不断放开垄断领域，让民营企业进入竞争性领域，这几年在金融等领域，市场的开放（对内开放）进步很大，这对于促进民营企业发展极为重要，对于构建竞争性的社会主义市场经济极为重要。在这种模式上，由于竞争性市场的建立，国企也在竞争中不断成长转型，不断壮大，不断转换经营机制。

同时，我们也在推进微观意义上的混合所有制，即促进国企内部的股权多元化，这对我国国企内部治理机制的完善具有一定积极意义。

现在无论是学术界还是实践层面对混改还存在认识误区，其中最大的误区是仅将混合所有制理解为狭义的、微观视角的混合所有制，而这种片面的理解，可能会引发一些消极后果，需要引起理论界与决策者的高度重视。

未来要谨慎而积极地推进微观意义上的混合所有制改革，同时更加大力地、更加积极地推进宏观意义上的混合所有制改革。现阶段更应放开市场准入，使国企与民企平等竞争，以达成“国进民进”的局面。

对于微观意义上的混合所有制改革，我们之所以要特别慎重地推进，是因为这涉及到国有企业内部资本结构的重大变化，不能不谨慎从事。

在国外，除非一个企业面临财务上的极其重大的变故（比如要破产），否则一般是不会轻易改变企业的资本结构的，一般情况下只会寻求负债结构的变化来解决问题。国有企业由于在法律上属于全民所有，且负有战略上的重大意义与功能，因此在引入民营资本，改变其资本结构时更应特别慎重。

在涉及重大战略安全领域的国企中通过引入民营资本而使资本结构产生重大改变。这种行为需要慎之又慎。我们的改革胆子要大，要大胆探索，但是在一些重大战略问题上又要极其慎重。

首先是在国企的资本结构发生改变时，在引入何种股东方面，要谨慎甄别，仔细推敲，既要考虑其行业性质，行业领先地位，技术能力，全球知名度与企业品牌价值，同时更要考虑其企业的股权结构，看看这些企业的股东背景，以综合考量引入这些企业给国企（尤其是战略性行业的央企）带来的深刻影响。

其次，我们还要在引入民营资本之前，对其可能产生的风险（包括安全风险）进行审慎的评估，以便进行科学的判断，这是一个极为必要且重大的步骤，不能省略。应该进行独立的、权威的第三方专家评估，否则会有很多隐患。

再次，在股权设量方面要求有缜密、慎重的考虑，根据国企的战略需求与被引入企业的行业特点、行业地位等，综合权衡，确定适当比例，既要保证股权充分多元化，又要保证国有资本的控制能力与战略驾驭能力，如果通过混改国有资本的驾驭能力降低甚至丧失，则失去了国企（央企）混改的初衷，失去了把国有资本做强做大的初衷。

此外，在混改中还要科学设计董事会结构，以真正改善国企法人治理。要给民营资本一定的董事会席位，并保证其在公司治理中的话语权。这一点上面已谈过，切不可做表面文章，更不可刻意剥夺其决策权。

最后，在国企混改中，要对国有资本的保值增值进行科学有效、严格的监管，防止国有资本的流失，防止有些人借混改之机变相侵吞国有资产。我们在国企改革历史上是有过深刻教训的，要吸取这些历史教训。国企的资产是几代中国人共同积累起来的，不能容许通过混改而在一个早上而被个别利益集团以低成本占有。

国企混改是要毫不犹豫地往前推进的，但在推进过程中不能盲目地“为混而混”，要在机制、体制上更多创新，保证整个过程稳健、安全、有效，防止可能的风险。要绷紧国家安全这根弦。

（作者为北京大学经济学院教授、北京大学产业与文化研究所常务副所长，编辑：谢丽容）

（本文首刊于2017年9月4日出版的《财经》杂志）

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