2017年3月，美国的600MHz频段激励拍卖结束。拍卖历经四个阶段、耗时近10个月，最终从广播电视运营商回收84MHz频率资源，50家公司成功拍得共计70MHz的授权频率使用牌照，拍卖总金额近200亿美元，出让频率的广播电视运营商获补偿金约100亿美元。至此，全球首次频谱资源激励拍卖落下帷幕。
激励拍卖的背景
激励拍卖是一种通过市场手段，鼓励现有频谱持有者自愿放弃频谱使用权，并通过频率的重新规划分配来优化频谱资源配置的拍卖方式。不同于以往的频率拍卖，激励拍卖增加了以市场化手段组织频率回收的阶段，频率持有者基于自愿的原则放弃频率使用权。
为应对移动宽带业务激增所带来的频率资源紧缺问题，2010年3月，美国正式发布《国家宽带计划》，建议国会赋予联邦通信委员会（FCC）实施激励拍卖的权力。在多方的共同努力下，2012年2月，国会正式赋予FCC激励拍卖的权力。
——前期准备
2012年3月，FCC成立激励拍卖专门工作组，着手研究并制定激励拍卖实施规则，并计划最先在UHF广播电视频段再分配中使用，同时成立由经济学家组成的激励拍卖专家委员会。5月，FCC组织召开广播电视频道共享研讨会，6月召开频谱重新打包和规划研讨会。10月，公布激励拍卖实施规则。
——拍卖规则
激励拍卖包括反向拍卖、频率重新打包和规划、前向拍卖三个部分。反向拍卖确定出广播电视台愿意出让频谱的价格，前向拍卖确定移动通信运营商愿意为得到频谱牌照所支付的价格。激励拍卖按公布频谱拍卖总量目标、反向拍卖、前向拍卖顺序循环进行直至拍卖结束。
拍卖结束。拍卖没有设置结束日期。拍卖结束需满足实现本阶段频谱目标，不能实现频谱目标则降低频谱目标进入下一阶段进行拍卖。拍卖结束还需满足两个价格要求：一是当拍卖频谱目标大于等于70MHz时，前向拍卖平均价格大于或等于1.25美元/MHz/人口；二是前向拍卖累计投标价格满足FCC确定的支付价格。频谱目标和频谱价格同时满足拍卖要求时激励拍卖成功结束。
——频率划分方案
通过开展研究及与有关国家进行协调，最终FCC提出计划通过激励拍卖为移动运营商提供最少42MHz、最多126 MHz的频率资源。拍卖所涉及的广播电视频段为578~608MHz（30~36频道）和614~698 MHz（38~51频道），其中37频道（608~614MHz）为射电天文频率，不能被重新分配。由于广播频道的带宽为6MHz，而移动通信信道带宽需要是5MHz的倍数，因此必须对将要回收的频谱进行重新打包。
基于可回收用于拍卖的广播电视频率总量，FCC制定了共九个阶段的频谱拍卖方案：第一阶段拍卖126MHz频率资源，划分为10对5MHz频谱块，涉及全部21个频道；第二阶段拍卖共计114MHz频率资源，涉及19个频道，划分为9个频谱块；第三阶段拍卖共计108MHz频率资源，涉及18个频道，划分为8个频谱块；此后，每一阶段所拍卖的频率资源较上一阶段减少6MHz（也即一个广播电视频道的带宽），直至第九阶段拍卖共计42MHz频率资源（见图）。
若前向拍卖所得足够支付反向拍卖所需的频谱回收价格，则拍卖结束，否则进入下一阶段的拍卖。每一阶段的拍卖都从反向拍卖重新开始，直至进入第九阶段。若在第九阶段仍无法达成双向一致，则整个激励拍卖失败。
激励拍卖的进程
600MHz广播电视频段激励拍卖从2016年5月开始，先后经历四个阶段，最终于2017年3月30日结束。84MHz的广播电视频率共拍得约198亿美元，其中约100.5亿美元用于支付在反向拍卖中中标的广播电视运营商出让其原有频率的补偿，除去组织拍卖所产生的其他开销，共计约73亿美元的结余将划归联邦政府。
——拍卖进程
第一阶段（2016年5月31日~8月30日），根据前期对广播电视台意向统计，确定可回收用于拍卖的频谱总量为126MHz，分为10对5MHz的频谱块进行拍卖。反向拍卖的最终报价为864亿美元收回126MHz频谱，在后续进行的前向拍卖中，126MHz的频率资源仅拍得约231亿美元，拍卖被迫进入下一阶段。
第二阶段（2016年9月13日~10月19日），反向拍卖的目标为114MHz的广播电视频谱，分为9对5MHz的频谱块进行拍卖。本阶段，反向拍卖最终报价为546亿美元，但是随后进行的前向拍卖仅拍得215亿美元，拍卖进入下一阶段。
第三阶段（2016年11月1日~12月3日），反向拍卖的目标为108MHz的广播电视频谱，分为8对5MHz的频谱块进行拍卖。本阶段的反向拍卖结果约为403亿美元，随后进行的前向拍卖仅拍得约197亿美元，仍未达到拍卖结束的目标，拍卖再次进入下一阶段。
第四阶段（2016年12月13日~2017年3月30日），反向拍卖频谱回收目标为84MHz ，分为7对5MHz的频谱块进行拍卖。在这一阶段的反向拍卖中，反向拍卖共实现约100.5亿美元的报价，而后续进行的前向拍卖共拍得约198亿美元，达到了拍卖结束的要求。至此，美国的600MHz频段激励拍卖结束。
激励拍卖引发的思考
——美国积极规划广电频段
从全球范围来看，地面广播电视业务正在快速被有线电视、IPTV、互联网视频等所取代，市场份额呈现下降趋势。为了提升广播电视频段频谱效率，FCC积极对广播电视频段进行规划整合。作为政府机构，FCC能够秉持公正的态度，积极开展广播电视频段的频率规划，将宝贵的频率资源从效率低的业务转移到效率高的业务，大大提升了频谱资源的使用效率，进一步促进了国家经济的发展。
初始阶段——700MHz频段拍卖。
美国的地面广播电视经过模拟向数字的转换，实现了698~806MHz共计18个频道（52~69频道）、108MHz的“数字红利”。为了保障宽带移动通信的飞速发展所带来的用频需求，FCC计划将“数字红利”频段主要用于移动通信业务。2008年，FCC对700MHz频段进行拍卖，共拍得约195亿美元（后续在2011年对部分流拍频段进行了重新拍卖），移动通信运营商在此次拍卖中获得了优质的无线电频率资源，为第三代、第四代移动通信的发展奠定了基础。
进阶阶段——600MHz频段拍卖。
此次进行的600MHz频段拍卖是在前期700MHz频段拍卖的基础上，FCC对广播电视频段的又一次整合。为了进一步提升广播电视频段的利用效率，缓解移动通信频率资源紧张问题，FCC在2010年的《国家宽带战略》中提出计划通过激励拍卖的方式在广播电视频段腾退120MHz的频率资源，用于发展移动通信。此后，经过近四年的筹备以及长达10个月四个阶段的拍卖后，2017年3月，美国的600MHz频段激励拍卖落下帷幕。拍卖共拍出84MHz的频率（其中70MHz为授权使用），至此，美国共实现了192MHz的广播电视频率清退。
——激励拍卖首创成功
激励拍卖的概念是美国在全球首先提出的。尽管600MHz频段激励拍卖历经两次推迟，先后经历四个阶段、耗时近10个月才完成，但最终实现了84MHz的频率清退，达到了预期的目标，可以说是成功的。回顾美国的激励拍卖，主要有以下特点。
1.基于自愿原则。前期美国的700MHz频段拍卖，主要采取政府回收、确定基准价的方式完成拍卖。政府基于全国范围内广播电视台站的情况，综合确定所要清退的广播电视频段范围和数量，各竞拍者再通过公开竞价的方式完成频率拍卖。此次激励拍卖的亮点在于“反向拍卖”，广播电视运营商基于FCC的频谱回收报价，自愿投标放弃广播电视频谱的使用权。通过多轮报价，最终确定中标者。
2.频谱拍卖总量不定。激励拍卖的前向拍卖与传统的拍卖方式一样，但却有着本质上的不同。在反向拍卖结束前，参加本阶段前向拍卖的竞拍者不能事先知道在前向拍卖中可以拍卖的频谱数量、可用的特定频率以及该特定频率可使用的地区。此外，与传统拍卖方式的单一频带、一定数量的频谱块和统一设置的地理区域许可不同，激励拍卖中的前向拍卖不同地理区域可拍卖的频谱量也不同。这就使得整个激励拍卖存在更大的变数和不可预知性，存在着拍卖失败的可能。
3.拍卖规则复杂、考虑事项多。激励拍卖包含反向拍卖、频谱重新打包和前向拍卖三个部分，各个部分环环相扣、相互依存。前向拍卖中的频谱依赖于反向拍卖中频谱投标和重新打包结果；反向拍卖的中标者将从前向拍卖中获得收益；重新打包方法用于决定反向拍卖中标者以及为仍在运营的广播电视台分配哪些频道。激励拍卖要想成功实施，三个部分必须同时起作用。此外，频谱的重新打包涉及广播电视频段的重组。由于激励拍卖后仍将有广播电视公司继续在UHF频段提供业务，因此在广播电视频段重组时，要考虑各业务之间干扰问题，边境地区还要考虑和周边国家的协调问题。
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美国通过拍卖的方式，鼓励频率资源向用频紧缺的业务转移，不断提升频谱的使用效率，通过市场化的方式优化无线电频率资源的配置，也为其他国家的频谱资源管理提供了新的方法和思路。
在以5G、物联网为代表的新技术和新业务飞速发展的今天，我国也面临着频率资源紧缺的问题。我国的无线电管理机构可以开展频率资源市场化配置的可行性研究，在合适的时机下，选取典型频段和业务开展试点工作，为今后我国的频率资源市场化配置提供依据。
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