近期，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》(以下简称“《征求意见稿》”)已结束意见征求，法规有望年内出台。《征求意见稿》是我国首次在国家层面对无人机的规范和管理作出部署。《征求意见稿》在尊重我国空域未开放的实际情况下，对满足一定监管要求的无人机合理开放了120米以下的空域，破除了“黑飞”的误解，对产业发展和无人机爱好者来说是一大利好。
无人机(Unmanned Aerial Vehicle)是指没有机载驾驶员操纵，而在外部空间进行控制的航空器。随着无人机研发技术逐渐成熟，生产成本大幅降低，无人机在各个领域得到了广泛的应用，除军事用途外，还包括农业植保、电力巡检、警用执法、地质勘探、环境监测、森林防火以及影视航拍等民用领域，且其适用领域还在迅速拓展。
与此同时，无人机在推广和使用过程中，也出现了一系列的安全隐患和监管漏洞，比如误闯禁飞区、小区飞行干扰休息等，这类现象对公共安全和个人权益造成一定影响，并不断有声音呼吁制定对无人机的专项管理条例。
无人机是近年迅速兴起的新型科技产品，各地相关部门在监管过程中往往缺少有效的法律依据和监管措施。《征求意见稿》积极回应社会关切，主动适应无人机行业发展的新形势，充分借鉴国外管理的成功经验，亮点颇多，最突出的亮点有以下几个方面：
第一，《征求意见稿》贯彻了国务院“放、管、服”改革的理念。《征求意见稿》按照分级分类管理的办法，将无人机分为两级三类五型。一方面，对风险高的无人机，采取严格管理的方式，保障飞行安全;另一方面对风险小的无人机，根据具体类型完全放开或者简化管理措施，方便企业和群众使用。此外，《征求意见稿》突破现行“所有飞行必须预先提出申请，经批准后方可实施”的规定，取消了微型无人机在禁止飞行空域外飞行的申请程序，简化了轻型无人机的申请程序，缩短了紧急任务飞行申请的时间间隔。这些规定将极大的方便企业和群众的生产和生活，为今后无人机行业的健康发展提供了重要的政策支持。
第二，《征求意见稿》体现了多维、开放、立体的监管思路。《征求意见稿》在对无人机的监督管理上，从生产、销售、使用各个环节均作出了明确细致的要求，改变了以往各部门监管过程中权责不清的问题。比如，《征求意见稿》规定国家统筹建立具备监视和必要管控功能的无人机综合监管平台，民用无人机飞行动态信息与公安机关共享，这一规定防止了监管过程的冗杂，可以显著提升监管效率。此外，《征求意见稿》提出飞行空域和计划的审批情况应当接受社会和用户监督，可以充分发挥社会和个人在无人机监管中的作用。
第三，《征求意见稿》照顾了特殊行业的需求，满足了农业生产的实际需要。目前，无人机在农业生产中发挥的作用越来越明显，且由于其飞行高度低，飞行速度慢，安全风险低，但作业效率高，作业面积广，在一些农田、牧场等人口稀少地带，无人机成为农业生产的主力。《征求意见稿》对符合条件的植保无人机给予了特殊政策，包括配置特许空域、免予计划申请等，这些规定可以避免未来条例在适用过程中与社会生产实际相互冲突的状况，有利于法律在执行中的权威性和针对性。
目前，《征求意见稿》刚刚结束意见征求，距离法规的正式出台还需一定的时间。法规出台后，在执行中还需要各地政府配合上位法制定相应的实施细则。我们期待着各地在未来推出既符合上位法“开放、服务”精神，又符合地方实际的管理规定，为无人机产业健康发展保驾护航。
(作者：朱乾乾 中国政法大学博士研究生)
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