《行政诉讼法》解释出台，开启民告官“freestyle”

自2015年新行政诉讼法施行以来，地方人民法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释还存在不同的理解和做法，造成了法律适用的不统一。为了改变这一现象，最高法7日正式发布《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》(以下简称《司法解释》)，用163个条文对新法中的新制度新规定进一步统一、明确和细化，涉及行政诉讼的受案范围、案件管辖、举证责任、送达执行、起诉受理、审理判决等必要程序，并对行政机关负责人出庭应诉、复议机关作共同被告、规范性文件审查等方面作出规定。

“民告官”第一案

故事发生在1985年，当时，包郑照家经镇城建办批准，在苍南县巴曹镇东面的海滩上，盖了三间三层楼房，并办理了房屋产权登记手续，但县政府根据相关法规认为，包家的房屋盖在了海堤范围内，对抗洪防汛造成了干扰，要求包家自行拆除，包家没有理会。1987年7月，县政府组织人员将房屋向河道延伸出来的1.5米强行拆除。包家人决定上告。然而，1987年的中国，还没有一部专门调节民事主体与行政部门关系的法律，法院不受理他家的官司。为了立案，包松村就奔波了一年多。1988年，案件受到了浙江省高级人民法院院长的关注，他指定温州市中级人民法院受理此案，当年的“民告官”第一案，最终还是以这种特殊的方式进入了司法程序。县长黄德余决定亲自出庭。庭审从早晨一直持续到晚上10点，官司以包家败诉告终，这起官司也在中国的法制史上，留下印记，成为那个时代背景下的一个标本。在这场官司之后一年，1989年的4月4日，《中华人民共和国行政诉讼法》正式颁布，1991年1月1日，这部法律正式实施。该法强调，个人和政府在法律地位上是平等的。

行政诉讼法体系的前世今生

1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》正式开始实施，只有75条。虽然主要脱胎于民事诉讼法，却开创了中国“民告官”制度的先河，全国各地的法院有了行政庭。1991年7月11日，为了增强行政诉讼制度的操作性，《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见》（试行）（简称贯彻意见）正式出台，共115条。这一阶段的行政诉讼制度存在受案范围过窄，诉讼程序抄袭民事诉讼较多，诉讼法及贯彻意见的内容驳杂零散等问题。

为了更贴合行政诉讼的特殊规律，有针对性地设计诉讼制度，2000年3月10日，《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（简称执行解释）共98条，闪亮登场了。执行解释不但暂时满足了当时的行政审判需要，而且以开阔的眼光，在行政行为的内涵扩展、起诉期限制度设计、裁判类型等方面给下一步的修改完善留下了空间。

2014年11月，行政诉讼制度终于迎来了一次大修，新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（简称行政诉讼法（2015修正））于2015年5月1日实施。此次修法立法思路简洁明了，与民事诉讼制度中相同的部分不再规定，直接以一个准用性规范解决重复问题。又结合行政强制法的出台，对行政强制法已有规定的非诉执行部分直接删除。这次大修，在行政协议、复议双被告、规范性文件审查等不少问题上独辟蹊径，当然也产生了新的问题，主要是设计的新制度操作性严重欠佳。

最高院迫不得已在2015年新法实施的同时，匆匆同步出炉了《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（简称适用解释）。但仅仅27条，远远无法满足实践的需要，最高院行政庭被迫在《法律适用》上撰文表示，2000年的执行解释中部分内容继续有效，以弥补审判实务操作上的捉襟见肘。

这时发生了一个小插曲，2016年各地逐渐在探索检察院提起行政公益诉讼的制度设计。于是，全国人大常委为了助力这一制度的设计，于2017年7月1日又颁布了《行政诉讼法》（2017修正），将行政公益诉讼制度嵌入新法第25条第四款。

由于匆匆出台的2015年的《适用解释》过于简陋，部分内容还必须适用15年前的执行解释，这就造成了新旧司法解释无法衔接甚至冲突条款并存的局面。各地法院对于如何正确适用新行政诉讼法、如何准确适用新旧司法解释各显其能，造成了法律适用的严重不统一，制定一部全面的行政诉讼法司法解释，迫在眉睫！

就是在这样的背景下，新司法解释带着重要的历史使命揭开了盖头，一出台就宣布立即废止了2000年的执行解释和2015年的适用解释，可谓一锤定音。

确保行政诉讼“告官见官”

2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》，其中一个重要内容是规范了行政机关出庭应诉的问题，即第3条所提到的“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”此次最高法出台的司法解释，又专门对此作出详细规定，以保障“告官见官”。司法解释适度扩大了行政机关负责人的范围，规定行政机关负责人包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的，可以另行委托1至2名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭，不得仅委托律师出庭。

同时，根据司法解释，涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件，被诉行政机关负责人应当出庭。行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果，人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。

“职业打假人”告官将受限

在司法实践中，投诉类行政案件等滋扰性案件数量激增，一些与自身合法权益没有关系或者与被投诉事项没有关联的“职业打假人”“投诉专业户”，利用立案登记制度降低门槛之机，反复向行政机关进行投诉。而被投诉机关无论作出还是不作出处理决定，“职业打假人”等都会基于施加压力等目的而提起行政诉讼。

此次出台的司法解释对行政诉讼中当事人双方的诉讼主体资格作出了明确，强调原告资格的标准为“与行政行为有利害关系”，其中包括“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”这意味着，原告要就行政机关的行政行为提起诉讼，需具备的一个条件是“为维护自身合法利益”。

除了投诉举报者的原告资格，解释还对债权人的原告资格、非营利法人的原告主体资格、涉及业主共有利益的原告主体资格都作出规定。其中，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼，业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积的半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。

明确五种不可诉行为

根据《行政诉讼法》第2条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。司法实践中，有的地方出现了对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。

为此，解释明确了行政诉讼受案范围边界，既要解决“民告官”立案难的痼疾，又要防止滥诉现象。司法解释明确了五种不可诉的行为，包括不产生外部法律效力的行为；为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为；上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。

细化附带审查制度

新《行政诉讼法》的重大突破之一，在于规定了规范性文件的附带审查制度，即第53条规定，原告方认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。但最高法发布的信息显示，该制度在实践中仍存在一些问题，如审查程度、审理范围和处理标准不统一等。

为此，司法解释做了专节规定。一是如何审查规范性文件，对于规范性文件可能不合法的，法院应当听取制定机关的意见；不过，行政机关不陈述意见，不影响对规范性文件进行审查。一旦发现行政行为所依据的规范性文件不合法，法院应该如何处理？司法解释明确了四方面处理措施：其一是在裁判理由中予以阐明；其二，作出生效裁判的法院应当向制定机关提出处理建议，并可以抄送四个部门（制定机关的同级政府、上一级行政机关、监察机关以及规范性文件的备案机关）；其三，可在裁判生效之日起三个月内，向制定机关提出修改或者废止该规范性文件的司法建议；最后，司法建议应当在裁判生效后报送上一级法院备案，涉及省部机关制定的规范性文件，还应当分别层报最高法院、高级法院进行备案。

完善行政诉讼证据规则

由于行政机关在行政程序中具有取证优势，该司法解释还从证据规则上作出相应程序制约，细化了行政诉讼中的非法证据排除规则，并明确当事人的到庭义务。其中规定，负有举证责任的当事人拒绝到庭、拒绝接受询问或者拒绝签署保证书，待证事实又欠缺其他证据加以佐证的，人民法院对其主张的事实不予认定。

同时，司法解释明确了因被告原因导致损害的举证规则，规定在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。该规定是为老百姓的损失能够得到合理补偿、赔偿的兜底，赋予了法官在行政赔偿、补偿案件中充足的自由裁量权，为老百姓的权益保驾护航。

行政诉讼作为“民告官”的制度设计，不仅是监督促进政府依法行政，确保公权力规范运行，更是老百姓合法权益受到公权力侵害时的救济途径。此次解释的出台弥补和完善《行政诉讼法》《若干解释》和《适用解释》漏洞，使行政诉讼制度更加的完善，也将“公权力的笼子”越扎越紧，为老百姓的“民告官”之路开启绿灯。

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