处置非法集资征求意见，或成史上最严标准

近年来，非法集资、电信诈骗案件频发，借着金融创新的风潮，近两年里非法集资呈现爆发式增长，花样翻新，迷惑性强。8月24日，国务院法制办公室在其官网发布关于《处置非法集资条例（征求意见稿）》（下文简称征求意见稿）公开征求意见的通知，就中国银监会起草的《处置非法集资条例（征求意见稿）》向社会征求意见，意见提交的截止时间为2017年9月24日。

明确非法集资概念

随着社会经济的发展，最近几年非法集资活动愈演愈烈，仅在2015年和2016年，非法吸收公众存款案件和集资诈骗案件的立案数量都超过6000件。不仅如此，在非法集资案件的侦办过程中，也不断涌现出新的问题，尤其是对参与集资人在案发后的处置问题更是实践中的难点，在这样的背景下，《处置非法集资条例》的出台迫在眉睫。

《征求意见稿》第二条指出“本条例所称非法集资，是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。金融管理法律、行政法规另有规定的，从其规定。”首次明确了非法集资的概念，改变了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》第四条以及《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》中第一段列举的规定，但是“违反国家有关规定”的指向仍过于宽泛。

非法集资参与人自行担责

此次征求意见稿第四条引起了舆论的广泛关注，该条款明确指出:本条例所称非法集资参与人，是指为非法集资投入资金的单位和个人。非法集资参与人应当自行承担因参与非法集资受到的损失。

非法集资行为固然可恶，需要依法依规予以严厉打击，但是一个巴掌拍不响，如果没有其他参与人的"投资"，非法集资是难以得逞的，起码不会形成一定的规模。从这一意义上讲，明确非法集资参与人应当自行承担因参与非法集资受到的损失，不仅很有必要，更有利于遏制非法集资。参与非法集资，本身就是一种不受法律保护的非法行为，因此受到的损失理应自行承担。其次，这样的明确规定对集资人合法性、集资对象特征、资金偿还及回报承诺等方面明确非法集资的定义，有助于鉴别非法集资行为，为打破“刚性兑付”奠定了良好基础。对于自担损失和资金清退的规定，则有助于投资人在投资时更注重对项目真伪的鉴别，提高风险防范意识，真正做到自负其责。

明确处置非法集资职责分工

《征求意见稿》将处置非法集资由过去政府少数部门“单枪匹马”治理模式转变到了政府所有职能部门“齐抓共管”的治理模式，这是监管制度设计的历史性进步。如第5条明确规定省级人民政府全面负责本行政区域内处置非法集资工作；县级以上地方人民政府确定的处置非法集资职能部门履行非法集资预防监测、行政调查处理和行政处罚等职责；其他部门按照职责分工配合做好处置非法集资相关工作。这一调动政府全部行政力量依法参与的执法格局是过去制定的法律规范性文件所没有的。

中央与地方的预防监督网

之前对于非法集资的规制，主要仰赖最高院、最高检和公安部等司法机关。他们都先后针对涉嫌刑事犯罪的非法集资，出台了大量的指导意见、司法解释或者办案手册。主要在非法集资的罪名认定和量刑标准方面，做了比较详细的解释，也形成了比较完善的司法处置体系。但这仍然属于事后管理阶段，如何做到事前监控防范仍然需要全面协调。尤其从行政法规层面缺乏总体规范。

《征求意见稿》第六条规定国务院建立处置非法集资部际联席会议，负责指导、协调、督促联席会议成员单位和省、自治区、直辖市人民政府开展处置非法集资工作。这里可看出，中央政府实际上已将处置非法集资的最大裁量权交给了地方政府，有利消除过去地方政府“事不关己，高高挂起”的敷衍塞责心态，将彻底结束过去中央政府与地方政府在处置非法集资上“两张皮”、扯不清的混乱无序局面，让地方政府认真担负起监管非法集资的责任。

多种手段遏制非法集资

《征求意见稿》第21条和第22条，将行政部门对非法集资的行为处置权力进行了明确规定，有利于在处置非法集资上依法行政，有效打击非法集资蔓延。明确了行政处罚与刑事打击相结合的手段，将推动处置非法集资的灵活性与针对性，既能对非法集资数额不大、情节不严重的予以悔过自新的机会，起到“打击少数、教育多数”的非法集资处置目标，且能立足“防打结合，打小打早”，达到“惩前毖后、治病救人”的目的，将各种非法集资活动消灭在萌芽状态，避免“马后炮”导致的于事无补现象再发生，以免给民众造成巨大的损失而影响社会稳定。

《征求意见稿》中的第23条、24条、25条、26条规定非法集资金不大，没有产生不良社会后果的首先对非法集资金额进行清退，其次对相关参与人员进行依法教育和行政处罚；对涉嫌犯罪的27条规定移交公安司法机关予以查处；对承担的法律责任则分单位和个人发起的非法集资分别给予罚款或几倍罚金，根据情节轻重可禁止其一定期限直至终身担任公司、企业的董事、监事、高级管理人员或者其他组织的高级管理人员；33条、34条对于涉嫌违法犯罪的非法集资活动发起人或参与非法集资的国家机关工作，依法追究刑事责任。如此，可对非法集资活动起到高压打击态势，让一切参与非法集资企图的企业（个人）打消念头。

总体来看，此次《征求意见稿》涉及非法集资违法行为的认定、预防监测、行政调查、行政处理、法律责任等问题，弥补了之前金融领域违法与犯罪界限不清晰，动辄采取刑事立案“强硬手段”的问题，在合法行为与犯罪行为之间，明确了缓冲地带“行政违法及处置”，值得肯定。‍

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