央行郑州中心支行行长：普惠金融的兰考实践

普惠金融的本质是要让传统金融转型

罗伯特·希勒指?出，现代经济条件下，经济社会的不平等性，是由金融结构的不合理造成的。这个结论在我国改革发展中也得到印证。市场化进程中，我国逐步形成了运行高效、适度竞争的商业化现代金融体系，有效释放了金融活力，有力地支持了改革开放和经济快速发展。但传统金融过分追求效率、商业利益的天性，使得金融资源过分向强势领域、强势客户集中，城市对农村“虹吸效应”明显，县域积累的储蓄资源没能用于相对落后的农村建设，相反，相当资金流入大城市、大产业、大客户，县域、“三农”得不到有效的金融支持，导致不同区域、社会领域分化严重。传统金融也相应表现出三大特征：一是身居闹市，等客上门；二是财富信用，锦上添花；三是行业高薪，唯利是先。这既严重影响社会公平，也反过来影响社会效率。

普惠金融就是立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务。普惠金融是对金融精神的重新定义，更加强调金融改革和发展的成果更好服务薄弱环节、更好惠及人民大众，与创新、协调、绿色、开放、共享发展新理念一以贯之。

普惠金融的发展，有利于形成好的经济社会结构。与此相对应，金融发展的战略也必须加快作出相应调整，亟须在继续推进市场化改革中，赋予金融普惠、金融特惠等公平特性的方式方法。如何更好地兼顾好效率和公平原则，如何更多地解决好社会问题，已成为传统金融面临的一个重大现实问题。

普惠金融正迎来大好发展的机遇

普惠金融正得到社会各界前所未有的关注，发展普惠金融正适其时。从十八届三中全会明确提出发展普惠金融，到国务院专门出台《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，再到普惠金融被列入国家“十三五”发展规划，又到二十国集团公布《G20数字普惠金融高级原则》和《G20普惠金融指标体系》（升级版），无不体现出党中央国务院对普惠金融的高度重视。随着这些中长期战略的出台落地，普惠金融发展的市场失灵和政策扶持问题将得到很好解决。

全国各地也都在积极响应党中央国务院号召，纷纷开展普惠金融的理论研究和相关实践。随着各界对普惠金融认识的不断深化，加之近几年各地对农村金融、金融扶贫的不懈探索，与普惠金融发展相配套的体制机制、政策扶持正不断完善，如农村产权要素正在不断盘活，使农村资产对接金融的能力有效增强；农村担保体系也在日益完善，财政资金撬动金融资源普惠配置的作用正逐步增强；还有再贷款货币政策工具和差异化监管政策等，也都在引导推进普惠金融工作开展，这些都为普惠金融发展提供了坚强支撑。

同时，移动互联、大数据、云平台、区块链、人工智能等现代科技更是为普惠金融发展插上了翅膀。

当前，大数据技术正在颠覆传统风险控制模式。大数据技术使“一切数据皆信用”，有效拓展了信用受众面，降低了信贷门槛。

现代科技也在降低着金融服务的交易成本。移动互联的普及减少了网点及人工成本；大数据技术、远程识别提高了搜集处理挖掘数据、甄别风险的效率；人工智能前端可应用于服务客户，中端可支持授信、各类金融交易与金融分析的决策，后端可用于风险控制与检测，使金融服务更精细化、个性化；云计算提高了大数据、人工智能的效率，同时也降低了用户提交、数据收集，甚至信贷催收的成本。金融科技在降低交易成本的同时，也在改变着边际收益递减规律，通过服务草根大众释放“长尾效应”，使得供需双方获得成本可负担和商业可持续的平衡成为可能。

互联网金融的方兴未艾也使得金融嵌于产业实体的各个环节，金融资本与产业资本跨界的融合使金融与实体经济的结合更加紧密。是金融带动实体还是实体带动金融正在颠倒传统的金融定义。如阿里巴巴涉足互联网金融，旗下的蚂蚁金服，依托农村电商服务平台，“金融+电商”几乎覆盖了从农业生产经营的投入，到生产资料的购买，再到农产品销售等整个环节，形成了一个农产品供销的闭环。这个闭环中，用芝麻信用打造农村征信，用数据化的平台为零散的、有资金需求的农户提供小额信贷，既提升了农户的信贷可得性，达到金融普惠的目的，也有力地支持了农民发展生产。

此外社会诚信环境的营造，联合惩戒失信机制的建立，为普惠金融的推广创造了良性的金融生态环境。2014年，国务院印发《社会信用体系建设规划纲要（2014～2020年）》，要求建立以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统。2016年，最高人民法院出台专项文件惩治“老赖”，以“两证”（个人身份证、组织机构代码）为基础，建立对恶意违约专项治理的长期性、常态化机制。加上金融消费权益保护、金融知识宣传及“信用乡（镇）、信用村、信用户”评定的全面推开，都在提升农村金融素养、推动营造良好的信用环境，为普惠金融的下沉和推广创造了前提。

贫困县域普惠金融发展迎来了政策春天

2016年12月，经国务院同意，人民银行联合6部委和河南省政府联合下发了《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，标志着全国首个国家级普惠金融改革试验区在兰考县正式启动，为贫困县域普惠金融发展提供了样本。

《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》提出，经过5年左右的试验，把兰考县建设成为普惠金融改革先行区、创新示范区、运行安全区。兰考县本身就具有较强的微缩河南、微缩中国的普惠金融样本价值。兰考县是贫困县、农业县的典型代表，2017年3月刚摘掉国家连片特困地区县、国家扶贫开发重点县的帽子，仍是传统农业大县，城镇化水平低，农村基础设施条件差，农业生产条件仍处于传统状态。正如习近平总书记2014年两次考察兰考时所说的，兰考改革发展和各方面工作有一定代表性。做好了兰考的事，在兰考探索形成了一定的经验和做法，既可向河南复制推广，也可向全国复制推广。

在兰考县开展普惠金融改革试验，既是兰考和河南经济社会发展的客观需要，也是对建设中国特色现代金融体系兼顾公平和效率目标的有益探索和重大实践。其理论和现实意义在于：一是探索推进金融普惠，引导金融改变“嫌贫爱富”的传统，从重点支持“阳春白雪”转向同时关心“下里巴人”，让所有社会主体都能分享金融服务的阳光雨露。二是探索如何金融扶贫。用金融来扶贫，这可能是人类社会从未有过的重大创新与发展，是对过去根本不敢想、不能想、更谈不上做的重大突破，是中国特色社会主义制度本质在金融上的重大体现。三是围绕县域经济社会发展发力，探索从根本上解决脱贫、致富和可持续发展问题，是真正从根本上破解“四农”(农业、农村、农民和农民工）发展困境、县域经济发展瓶颈——金融滞后的根本途径，其意义如何评价都不为过。这些事情做好了，现在经济社会发展中存在的各种矛盾和问题都将迎刃而解。

结合《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，兰考县试验区坚持金融支持实体经济的总体要求和实现公平与效率平衡的目标，紧扣“普惠、特惠、县域”三大主题，所有改革措施都着眼普惠，又不止于普惠；着眼扶贫，又不止于扶贫；既坚持问题导向，解决县域眼前发展的紧迫问题，又着眼长远，谋划县域未来发展的根本问题。

在目标上，致力探索出一条可持续、可复制推广的普惠金融发展之路，推动解决“扶贫、致富、县域发展”和“农业弱、农村穷、农民苦、农民工漂”的问题；在思路上，围绕“农业、农村、农民和农民工”，从城市和农村两端发力，协同推进。一端向新型城镇化发力，支持农民工市民化，为农民工在城市“进得去、留得下、过得好”提供全程金融服务;另一端向农村发力，支持“三农”现代化。在原则上，坚持市场引导、政策引导，始终围绕“农户、企业、市场、政府”这个主体，坚持主体的需求导向、问题导向，推动金融供给、金融普惠。在方式上，注重“两轮驱动”，一方面，整合各方资源，形成整体合力，充分利用财政资金作为杠杆，撬动金融资源普惠配置；另一方面，运用数字技术、移动技术，降低服务成本，拓宽服务覆盖面、可得性、满意度。在做法上，建立主办金融制度，充分发挥各金融机构的专业优势，强化普惠责任，由一家牵头，各围绕一个重点领域，精准发力。可以说，若能在兰考形成一定的普惠金融经验和做法，其他落后县域普惠金融发展也基本有了解决之道。

就具体试验内容而言，在金融如何普惠上，

一是强化金融体系普惠功能。支持开发性、政策性银行设立“金融扶贫事业部”，支持农业银行做大做强“三农”金融事业部，加强激励引导，提升县域金融机构普惠积极性。

二是实施“互联网+”普惠金融行动，发挥互联网金融优势，向弱势群体增加低廉、便捷的金融供给。

三是发展惠农支付。结合农村发展规划，推广农村金融自助服务站。建立惠农支付一网通平台，普及移动支付业务。

四是强化农村信用体系建设，设立县域信用信息中心。

五是加强金融创新，探索符合实际的、普惠型的产品和服务。

六是加大对贫困人口、残疾人等弱势群体金融消费权益的保护力度。

对于金融如何扶贫，

一是完善金融扶贫政策。探索完善扶贫贴息贷款政策，创新扶贫再贷款的运用模式，探索创新金融扶贫担保基金的设立方式。

二是创新金融扶贫模式。实施“产业扶贫贷款工程”，创新扶贫小额信贷产品，普及小额信贷保证保险，引导发放扶贫信用贷款。

三是大力发展农村保险市场，扩大保险覆盖面，持续优化保险服务，为扶贫提供有效的风险分散和保障机制。

对于金融如何支持县域，

一是发挥开发性、政策性金融优势，创新投融资机制，成立市场化融资主体，设立兰考发展基金，着力解决农田水利等农业农村基础设施建设的中长期资金不足问题；

二是跟踪延伸农民工金融服务，支持农民工市民化，围绕农民工在城市“进得去、留得住、过得好”提供全程金融扶持；

三是充分利用多层次资本市场，拓宽融资渠道，支持兰考企业做大做强；四是深化金融开放创新，支持兰考涉农企业和现代农业扩大对外开放，探索县域经济“引进来”和“走出去”的开放新路；五是强化产权交易和金融服务平台建设，逐步完善相关配套体制机制，支持县域金融改革创新。

此外，试验区也提供一些值得借鉴的工作计划，

一是立足长远，注重通过发展解决问题。将金融普惠、金融扶贫与金融支持实体经济发展紧密结合，探索金融普惠、金融扶贫如何惠及长远，最终实现全面建成小康社会的目标。

二是关注“四农”，即农业、农村、农民和农民工问题。河南省有2700万农民工，不解决其市民化问题，农业、农村、农民问题难以根本解决。在兰考摸索出一条积极支持农民工市民化的新路，一方面，支持更多农村人口向城镇第二、三产业转移就业、安家，实现进城脱贫致富；另一方面，为传统“三农”问题的真正解决，创造规模化、专业化经营发展的更大空间。在解决“四农”的思路上，坚持从农村和城市“两头”发力，即，一头向农村发力，加大金融支持农业现代化的力度，推进农业生产经营条件及农村公共服务体系的根本转变，实现“三农”的现代化；另一头向新型城镇化发力，着力推动农民工转型，减轻农民工对农村土地的依赖，从根本上解决农业适度经营规模不足、生产效率不高的问题，真正为解决“三农”和贫困问题创造条件。

三是着力扶贫，注重解决眼前问题。方案注重精准，分类施策，着力支持脱贫可致富、致富能久远。对易地扶贫搬迁的，做好搬迁人口安置后的扶持；对有能力也有创业愿望的，提供绿色信贷通道下的全覆盖信贷支持；对有劳动能力但无创业愿望的，采取“公司+农户”，支持其务工脱贫。

四是整合力量，注重补齐机制短板。普惠金融改革涉及市场、政府、社会多个行为主体，需要整合各方力量，完善体制机制短板。其一是更好发挥政府部门、金融监管部门及金融支持主办银行制度作用，构建良好制度环境。其二是搭建政府融资平台、农村产权交易平台、新型信用信息平台、精准扶贫金融服务信息平台，强化各类平台支撑。其三是创新投融资机制，探索设立兰考发展基金，积极调动社会资金，参与县域、“四农”发展。其四是探索整合涉农、扶贫条线财政资金，设立担保、风险补偿基金，增强财政对金融和社会资本的撬动功能和结构导向作用。其五是找新技术要效率要公平，注重金融服务的低成本、全覆盖。利用移动互联网手段将金融服务拓展到传统物理网点无法覆盖到的区域。运用大数据、云计算技术，降低农民获取金融服务的门槛。

为切实提升金融服务覆盖率、可得性、满意度，2017年，试验区按照“远近结合、统筹推进”的原则，确立了“三个普惠金融全覆盖”的近期工作目标，

一是加快实现“普惠授信户户全覆盖”。考虑到一些农村低收入农户信用记录不完善、评级低，一直被排斥在正规金融之外，人民银行郑州中心支行立足实际，创新工作方式方法，经前期充分调研和论证，在试验区创新提出了“信贷+信用”。先对试验区农户全部按当前扶贫小额信贷最低贷款额度标准户户授信，以政府银行保险三方风险分担机制为支撑、以强化农户用信权责利的统一为重点、以正向激励和严惩失信为引导，并强化金融宣传和优化服务流程,“先贷款，再培养信用”，既有效扩大信贷覆盖面，又以信贷培育农户信用。如果这个探索成功，将产生小额信用贷款领域的革命。

二是及早实现“金融服务人人全覆盖”。利用互联网思维和跨界经营理念，着力打造“一网通”普惠金融服务平台，通过该平台提供方便好用的“一站式”线上金融和农业服务。在平台建设上，坚持政策扶持、市场主导，以普惠、惠农为出发点，按照“先易后难、分期上线”的原则，在“一网通”上逐步加载便捷支付、便民查询、金融宣传、余额钱包、小额理财、小额信贷、农技推广、农产品购销、农村产权交易等多种惠农功能，打造专门为农民服务的移动金融服务平台，真正推动“互联网+普惠金融”在县域、农村的落地。

三是普惠金融服务站点村村全覆盖，让广大农民在家门口就能享受到小额取现、零钞兑换、支付转账、理财、惠农补贴等金融服务的便利。同时，积极与中国普惠金融研究院等智库合作，寻求智力支持和能力培育，确保改革试验成效，并注重引导数字普惠金融的稳妥有序发展，充分发挥现代金融科技在金融普惠中的优势和作用。

注：零壹财经对部分内容进行了调整。

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