证券法下月提请审议 加大违规处罚力度

文丨证券时报 程丹

3月22日讯，《证券法》修订草案将在下月提请全国人大常委会审议，记者从权威人士处了解到，下月召开的是十二届全国人大常委会第二十七次会议，会议具体召开时间未最终确定，但从当前准确情况来看应在中下旬，届时常委会将审议多项重要议题，《证券法》修订草案便在其中。

从释放的多个信息来看，此次上会的《证券法》修订草案与两年前“一读”版本有较大修改，或不再涉及新股发行注册制相关内容，同时，或更加完善了市场的基础性制度建设，丰富了多层次股权市场的内涵，强化了投资者保护，为混业经营下的金融监管体制改革留下制度空间，以及加大对资本市场违法违规的打击处罚力度。

证券法的修订之路

早在2013年就被列入立法计划的《证券法》，3年多来的修法之路可谓艰辛。2015年4月21日，《证券法》修订草案在十二届全国人大常委会第十四次会议上首次亮相，该修订草案明确了股票发行注册制，确定了多层次资本市场体系的法律规则，健全了上市公司收购制度等，当市场期待“一读”之后的公开征求意见稿时，2015年6月末的股市震荡，让立法前景变得不再明朗，《证券法》的修订安排向后推迟。2016年3月份，全国人大2016年的立法计划中，《证券法》修订再次被列入其中，随后也明确将在12月份上会审议《证券法》修订草案，《证券法》修订终于有了较为明确的时间表，不料，《证券法》修订却“爽约”。

多次“爽约”的背后，是证券法起草组的多次立法调研，知情人士表示，当前证券法的许多内容已经难以完全适应证券市场发展的新形势，不仅证券发行管制过多过严，直接融资比重过低，而且证券跨境发行和交易活动缺乏必要的制度安排，不能适应市场创新发展和打击非法证券活动的需要。特别是2015年年中的股灾，暴露出监管和法律方面的诸多漏洞，需要全盘考量，在充分研究论证的基础上对《证券法》进行修订。

所以，在总结证券法实施情况的基础上，证券法起草组参考借鉴境外证券立法经验，先后赴各地开展调研，此次拟递交的新版《证券法》修订草案更加全面、更为完整。

有分析称，因改动较大，此次上会的新版本更像是“一读”，所以没有依从惯例在“一读”和“二读”之间向市场公开修订草案的征求意见稿。

一般来说，法律修订需经过“三读”，即三次人大常委会审议通过后正式发布实施，而全国人大常委会会议每两个月举行一次，目前可以确定的是，证券法新版修订草案的“一读”召开时间为4月，若不出意外，一审之后，全国人大应公开经过完善的《证券法》修订草案征求意见稿，在向社会公众征集意见一个月后，适时安排二次审议工作。除4月外，年内还会召开4次全国人大常委会会议，完全可以覆盖修订草案的“二读”和“三读”，从时间安排来看，年内正式出台《证券法》的概率较大。

不过，从立法机关审慎修订《证券法》的思路和过往来看，一切皆有变数，还需等待全国人大2017年的立法计划才能明朗。

哪些将出现在证券法中

此前一读的《证券法》修订草案中共列入了16章338条，其中新增122条、修改185条、删除22条，其中一项重要内容就是明确股票发行注册制，市场曾希望在这一轮《证券法》的修订中为新股发行注册制扫清法律障碍，不过，根据证监会最新监管精神和立法人士的表述，新的修订草案中或没有相关内容。

证监会主席刘士余在全国证券期货监管工作会议表示，注册制是监管的方向性要求，不是监管目标，注册制与行政核准制并非绝对对立，无论什么制度，核心都是保证上市公司的质量。“注册制既不要理想化，也不要神秘化，为了注册制而修改《证券法》的提法不对，是对修法的误解，修订《证券法》要总结资本市场监管经验，根据最新市场形势，修订补充落后条款。”

“对于注册制在二审中怎么写，没有把握。”全国人大财经委副主任委员吴晓灵在“两会”时也表示，市场没必要对注册制那么害怕，无论是核准制还是注册制，核心是让上市公司全面准确及时披露信息，中介机构对信息披露负责。

与此同时，完善市场基础性制度建设，丰富多层次股权市场内涵，强化投资者保护，为混业经营下的金融监管体制改革留下制度空间，以及加大对资本市场违法违规的打击处罚力度，这是市场呼吁并期待的修改内容，或将大概率出现在《证券法》修订草案中。

其中，就多层次股权市场的内涵，或建立多层次信息披露制度，为证券交易所以外的交易场所提高制度规定;在投资者保护方面，或设立投资者适当性管理制度，增加发行人、控股股东、实际控制人等主题的公开承诺履行制度，增加现金分红制度，增加股东大会最低持股比例，完善了股东派生诉讼和代表人诉讼制度，规定投资者保护机构可以担任诉讼代表人等。

中国人民大学教授刘俊海表示，近几年来，上市公司财务造假、大股东占用上市公司资源等问题时有出现，忽视损害了中小投资者的利益，有了代表人诉讼制度，投资者保护机构就可以为了投资者的利益而集合多个投资者提起诉讼，要求侵害投资者权益的企业赔偿损失。

值得注意的是，现行《证券法》对于违法违规处罚过少屡屡被市场诟病，进一步明确各种违法违规行为界定的标准，提高处罚力度，已成为共识，所以修改法条成为可能，刘俊海建议，要按照重典治乱、猛药去疴的原则，促进资本市场诚信化、法治化。建议创新资本市场监管体制，推动监管转型，实现协同监管、信用监管、精准监管、法治监管、透明监管、民本监管;完善民事责任与行政处罚制度，提高违法成本，归零违法收益，确保违法成本高于违法收益。

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