Fintech研究百篇系列之——如何实现对Fintech的有效监管？

文|南湖互联网金融评论

11月21日讯，以大数据、云计算、人工智能和区块链为代表的Fintech的出现不仅有利于传统金融业务模式的创新，助力于实现普惠金融，而且能够强化市场稳定性，优化风险配置，进一步推进金融业的精细化发展。但Fintech并未改变金融风险，也没有偏离传统金融的本质，反而将金融风险更加复杂化和隐蔽化。科技与金融的结合放大了金融风险表现的形式、传播的方式、蔓延的速度，增加了创新风险和监管难度。在促进Fintech创新发展的同时，为更有效地防范行业风险、维护行业健康稳健发展，本文对现有的金融监管方式进行梳理和分类，以期为未来制定针对Fintech的相关监管政策提供借鉴。

一、“穿透式”监管

2016年10月，国务院办公厅正式发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》首次对互联网金融提出“穿透式监管”办法，要求透过金融创新和义务包装的表象，看到金融业务的本质，并根据业务实质来切实执行监管职责和监管要求，推进解决分业监管可能引起的“多头监管”或“无人监管”的弊病。但穿透式监管的本质，在于不改变我国当前分业监管的前提下，借助“穿透式监管”手段来透视业务，厘清业务细节并合理划归各监管部门，以达到提升监管能力的目的。

这对当前野蛮生长的互联网金融业非常重要，更体现我国金融体系监管的转变态度。在穿透式监管下，对企业经营业务要进行实质认定，对于借助业务创新突破“牌照”限制的企业，要予以规范和禁止;有利于正确识别和控制业务风险，严格执行投资者适当性标准制度，避免将产品销售给与风险承受能力不相匹配的客户情况的发生;减少金融机构借助互联网嵌套开展资产管理业务，规避政府监管等。但“穿透式”监管只是对当前分业监管的改进行为，对当前监管能力提出更高要求的同时，需要谨慎权衡“监管与创新”的矛盾，才能切实有效保证我国金融市场的长期稳定发展。

二、行为监管和审慎监管

自2008年金融危机之后，政府对金融监管的反思，促使行为监管地位逐渐上升，成为了与审慎监管并列的两大监管支柱。基于对“双峰”监管理论的认可，许多国家改革金融管理体系，加强了行为监管和金融消费者保护力度，以英国、美国为代表的发达国家，设立了负责行为监管的专职机构，实现了行为监管(金融消费者保护)与审慎监管职能的相对分离。与此同时，各大国际组织，如世界银行、金融稳定理事会等，也纷纷关注“双峰”监管理论，出台相应的指导性意见，推动金融监管的发展。

行为监管，是指监管机构为了保护消费者的安全权、知悉权、选择权、公平交易权、索赔权等合法权益，对金融机构的行为制定公平交易、反欺诈误导、个人隐私信息保护、充分信息披露、消费争端解决、反不正当竞争、弱势群体保护、广告行为、合同规范、债务催收等规定或指引，并要求和监督金融机构遵守。从各国实践上看，具体表现在健全内控制度、规范金融产品、加强个人信息保护、打击不正当竞争、做好消费者教育、保护弱势群体等方面，因此行为监管在某种意义上说是推动金融消费者保护的制度。

审慎监管，包括宏观审慎监管和微观审慎监管。宏观审慎监管是指为了维护国家金融体系的稳定，防止金融体系对国家经济造成负外部性而采取的一种自上而下的监管模式。主要包括三方面举措：识别、监测和计量系统性风险，并评估潜在社会影响;通过针对性监管措施，降低系统性风险发生概率;缓解和降低金融体系的负溢出效应，降低系统性风险对全国经济系统的破坏。微观审慎监管，不同于宏观审慎监管以防范金融危机为目的，其更加注重系统性风险的内生性特征，对金融系统内各个行业的经营个体进行监管，控制各项经营指标符合审慎性标准，降低个体发生风险的可能性，保障金融安全。

行为监管和审慎监管在一定程度上存在矛盾。首先，监管目标存在明显的差异，审慎监管以监控金融机构的目标，侧重点在于金融服务的供给方，而行为监管在于保护金融消费者权益，侧重点在于金融服务的提供方，供需双方存在着明显的不同的利益诉求。其次，分析工具存在明显差异，审慎监管要求金融机构符合“骆驼”(CAMELs)评级体系，自身存在一定的市场波动抵御能力，保证自身的健康发展，而行为监管主要在于预防问题，通过经济学工具监测、识别、纠正消费者行为偏差，对金融机构进行调整。最后，两种监管方式对监管能力有不同的要求，审慎监管往往是后置管理，符合监管规定的金融机构正常开展业务，遇到经营风险后，审慎监管才会“救火”，而行为监管是在金融机构业务开展过程中，对存在潜在风险的业务可以立即制止。

三、功能监管和机构监管

为更好地服务消费者，提供多样化金融服务，金融机构正逐渐拓展混业经营业务。这就要求我国当前的分业监管做出一定的改革和完善，专家和组织提出了多种监管调整方案，其中包括实现功能监管和机构监管。

功能监管，源自于《功能视角下的金融体系运营与监管》(Robert C. Merton，1993)，对支付、融资、资源配置、管理风险、价格发现、降低信息不对称的六大金融功能进行管理。保证即使金融业务创新、金融产品创新等使得交易形态不断改变，但依照金融本质功能来进行管理划分，仍然能保证金融监管的全面性。典型的代表为美国的金融监管，伞形监管结构下，银行、证券、保险法人机构的监管者也就成为“功能监管”当局。

与功能监管相对应的是机构监管，是指监管部门对各个金融机构进行独立监管，以审慎性原则管理每一家机构“从生到死”的全过程，包括对机构的设立进行资质审核和备案、对机构的业务经营进行管理和控制、对机构产生的风险进行有效的疏解和隔离、有效控制机构破产所带来的社会影响等。在机构监管的框架下，监管部门需要根据市场情况分配监管资源，切实有效地保证每一个机构的合法合规运作，将管理落到实处。

功能监管和机构监管相当于横向监管和纵向监管。功能监管以“实质大于形式”的原则将原本的分业监管按照经营实质重新划分监管范围;而机构监管则是从微观着手，将个体机构纳入监管范围内，通过保证微观个体的合规性来提升金融系统整体的安全性。

Fintech为金融领域带来一系列风险的同时，也能够通过技术本身的应用降低Fintech中的风险损失并丰富监管手段和方法。随着法律和Fintech的进一步完善，社会安全风险感知的不断提升，金融领域的监管方式将发生巨大变化，技术驱动下的现代化金融监管方式将成为必然趋势。金融监管机构能够在合法合规的前提下，借助先进的信息化技术实现对金融市场和企业动态的实时智能检测，金融监管机构将能够更为及时精准地打击违法犯罪行为，进而更好地维护金融行业的持续、健康、稳步发展。

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