央行研究局副局长纪敏：我国普惠金融发展现状、前景与路径分析

央行主管的杂志《中国征信》在其2016年第11期发表了央行研究局副局长纪敏的文章《我国普惠金融发展现状、前景与路径分析》。在此文中，纪敏阐述了普惠金融的发展历程、数字普惠金融的含义、数字技术对普惠金融的影响和政策建议。

在政策建议部分，纪敏提出我国应坚持以市场为基础、坚持适度监管、加强金融基础设施建设。此前，在中国互联网金融合规与创新论坛上，纪敏表示未来的互联网金融应当鼓励和实体经济能够更加紧密结合的业态，他同时再次强调了要从源头上实施一体化、穿透式的监管。纪敏提出互联网金融监管的两个方向，一方面，一些基本的原则不能放弃，比如投资者适当性原则；另一方面，一些监管体制也会随着互联网金融的发展需要进行相应的改变。

《我国普惠金融发展现状、前景与路径分析》原文：

2012年我国领导人在G20墨西哥峰会上发出了发展普惠金融的倡议，标志着普惠金融逐步进入我国政策框架。随着G20中国峰会召开，普惠金融已成为我国金融监管和从业人员广为关注的议题。但大多数人对普惠金融还比较陌生，本文从其历史、现状和未来发展路径出发，力图对其内涵也加以描述。

普惠金融发展现状

从历史视角出发，国外的普惠金融从内涵发展到概念形成已经历了数百年，总体可以归纳为“小额贷款—微型金融—普惠金融”三个阶段。

小额贷款始于15世纪，意大利天主教堂为抵制高利贷，成立了典当行，服务社区穷人。18世纪初，爱尔兰建立贷款基金体系，重点向没有抵押的贫困农户提供小额贷款。19世纪，欧洲出现了一些规模更大、更加正规的储蓄贷款机构和信贷合作社，致力于向乡村和城市贫困人口提供金融服务。

微型金融始于20世纪70年代，当时孟加拉乡村银行等机构成功的运营模式被世界各国仿效，并逐步推广到保险、汇款、信托等金融领域，由此产生了微型金融。

2005年，联合国正式提出了涵盖微型金融，但内容更为广泛的“普惠金融”概念，“普惠金融”译自英文“FinancialInclusion”，它的基本含义是：能够以可负担的成本，有效、全方位地为所有社会成员提供金融服务。从其内涵来看，普惠金融主要包括三个方面。一是普惠理念，其实质是信贷和金融融资渠道等的公平性问题。每个人都应该有平等的享受金融服务的权利，无论是穷人还是富人。只有这样才能让每个人有机会参与经济的发展，才能实现社会的共同富裕。二是与金融有关的各方面创新。为让每个人都获得金融服务，应在金融体系内进行制度、机构和产品等方面的创新。三是社会责任，普惠金融担负着为传统金融机构服务不到的低端客户，如中低收入者、贫困人口和小微企业提供金融服务。

今年以来，普惠金融概念有了进一步深化，全球普惠金融合作伙伴组织白皮书《全球标准制定主体与普惠金融：不断变化发展的格局》中提出了数字普惠金融（DigitalFinancialInclusion）的概念，将其定义为“泛指一切通过使用数字金融服务以促进普惠金融的行为。它包括通过部署数字手段，为金融服务缺失或不足的群体提供一系列正规金融服务，匹配他们的需求，对客户而言成本可负担，对服务提供商而言商业可持续。”从上述定义不难发现，数字普惠金融涵盖各类金融产品和服务（如支付、转账、储蓄、信贷、保险和证券等），通过数字化或电子化技术交易的电子货币（包括网上或手机方式），付费卡和常规银行账户。

为加快推进普惠金融从概念到落地，实现“最后一公里”的真正突破，中央在《“十三五”规划纲要》、《关于打赢脱贫攻坚战的决定》等重要文件中都强调了发展普惠金融的决心，国务院还研究制定了《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》，为立足发展实际，坚持问题导向，提出了明确的政策导向。

同时，为了积极探索可复制推广的经验，突出示范带动，中国人民银行积极在浙江省宁波市、河南省兰考县、陕西省宜君县和青海省探索，试点建立与全面建成小康社会相适应的、多层次、广覆盖、有差异、可持续发展的普惠金融服务和保障体系，基本建成与普惠金融发展相协调的财政等配套政策体系，农村各类产权要素有效盘活，金融生态环境持续优化，金融服务覆盖率、可得性和满意度稳步提高，金融服务县域经济和“三农”、小微企业、贫困人群等社会发展薄弱环节的水平显著提升。

数字技术对我国普惠金融发展的推动作用及存在问题

随着以互联网和移动技术为代表的数字技术快速发展和广泛应用，金融服务成本大幅度降低，居民金融服务的可得性明显提升，我国普惠金融已经成为推动全球普惠金融服务发展的重要力量。

移动支付低成本服务海量用户

近年来，智能手机随着价格下降迅速普及。根据《中国移动互联网发展报告（2015）》显示，截止2015年12月底，国内在网活跃移动智能设备数量达到8.99亿；在网络使用上，4G设备在2015年取得了飞速发展，对比2014年底，4G设备的渗透率增长了25个百分点，达到了32.3%，而且4G在网用户人均月度使用流量突破了222.9MB、人均单日联网时间超过62分钟。目前所有农村地区的移动信号都已实现了全覆盖。随着智能手机广泛普及，依托智能技术开发的手机银行业务也得到了快速发展。数据显示，我国手机银行业务成本，是面对面处理业务所需成本的1/5左右，是网点和代理点成本的1/35。

数字技术提升居民金融服务可得性

开立账户在很长一段时间之内被认为是获得金融服务的标志，许多国家和地区通过财政补贴、税收优惠等政策措施，鼓励银行为城市低收入者、农村居民开立账户。传统方式下开立账户受物理条件限制，成本高、效率低。由于账户开立后还存在较高的维护成本，不少传统金融机构对余额低于一定金额的账户要收取小额管理费。从金融服务角度来看，开立账户仅是将服务对象纳入金融体系的起点，此后，需要有简便易用、成本低廉、广泛连接、用户体验好、信任感强的产品。与银行业金融机构不同，移动互联网金融终端的普及不需要传统物理网点和成本高昂的专业化设备，只需要一台智能手机下载相应的应用程序就可以实现智能终端的功能。随着移动数字技术的发展，3G、4G都开始在农村地区普及，基于手机端的数字支付产品操作难度不断降低，增加了服务对象获得可持续金融服务的现实可能。

数字征信实现多场景和广覆盖

广泛和低成本的征信服务是金融机构甄别借款人信用风险的重要手段，对于低收入者和缺少信贷记录者如小微企业而言，传统征信模式下无法产生信用报告，金融机构无法准确识别其信用风险偏好，降低了其获得信贷的可能性。

数字技术给征信带来了新的活力。基于互联网的数字化征信改变了传统征信依靠被动报送的模式，征信机构通过互联网获得的信息维度更多，征信报告针对性、有效性和可用性显著增加。以芝麻信用为例，借助于互联网大数据技术，芝麻信用可以采集网民群体以及传统征信机构未能覆盖到的草根人群，如未向银行借贷、未申请过信用卡的自然人，包括学生群体、个体户、蓝领工人、自由职业者等，信用信息覆盖群体广泛，与现有征信系统形成有益补充。且其数据来源广，种类丰富，时效性也很强，涵盖了个人网购信息、信用卡还款、互联网理财、租房信息、水电煤缴费、社交信息等方面，并随着互联网对社会生活的渗透加深，未来信息覆盖内容将更加广泛。

数字技术助力大众理财和全民保险

传统金融模式下，居民理财面临较高的进入门槛，如私募、信托等产品销售对象均需要较高的财富净值要求，这种门槛设置使大量中低收入群体无法获得理财服务。相比于传统银行动辄百万级私人银行、十万级财富客户、数万级理财的门槛，互联网理财产品进入门槛低，给了大众前所未有的理财机会。以余额宝为例，截至2016年1季度，余额宝服务了2亿5千万用户，其中农村地区余额宝用户也已经突破了6000万，这让普惠金融扎根农村具备了坚实的基础。互联网理财也为广大投资者还带来了一场金融领域的启蒙教育，在一定程度上推动了中国的金融自由化进程，推动全行业打破了传统金融机构理财的高门槛，使金融能够触达那些长期被忽视的普通大众。同样情况也出现在保险行业。保险是最基本的金融服务之一。低收入群体和弱势人群尤其需要保险服务来对抗不确定性和外部冲击对生活和生产的影响。但是，中国传统保险产品设计复杂，理赔流程繁琐，保费相对偏高，使保险一直未能形成广覆盖。越来越多的保险公司依托数字化技术设计个性化产品，采取差别化定价模式，为广大保险消费者提供了品质多样，价格相对低廉的保险产品，使我国保险普及性更强。

国际上看，不少国家成功利用新型支付平台和工具，推动了非现金支付业务在农村地区广为发展，如肯尼亚有70%的肯尼亚人居住在农村偏远地区，而大部分银行机构都集中在城镇地区。2007年，由英国跨国移动运营集团沃达丰（Vodafone）在肯尼亚的子公司萨法瑞卡姆（Safaricom）首先推出手机支付产品美佩莎（M-Pesa），开创了肯尼亚的手机银行服务之先河，使在农村的肯尼亚人无需使用现金即可互相交易。由于手机在肯尼亚被普遍使用，该手机支付产品美佩莎得以迅速推广。

必须指出，数字普惠金融在降低交易成本、提升信用风险管理体系、提高金融触达范围的同时，也存在自身模式的不足。例如，我国的数字基础设施还未能形成广覆盖，互联网使用费相对发达国家较高，农村网民比例还处于较低水平，整体情况虽然比世界平均水平要好，但和一些发达国家相比仍有较大发展空间；新技术的不确定性带来了一定的技术风险、商业风险和政策风险；低收入人群、农村用户、妇女等用户受教育程度较低，对移动设备等数字化技术的接受度不高。依托数字技术开发的金融服务和金融产品种类还有待进一步丰富， 还需要进一步推广。

对我国发展普惠金融的思考

以互联网和移动技术为代表的数字技术，对推动我国普惠金融发展，提升居民特别是中低收入群体的金融服务水平发挥了重要作用，结合我国金融服务业发展和数字技术发展前景，推动我国普惠金融发展，需要做好以下四个方面工作。

坚持以市场为基础，实现商业可持续发展

发展普惠金融要尊重市场，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。要将监管部门“有形之手”与市场“无形之手”结合起来，避免对于普惠金融领域微观事务的过多干预，而将监管重点放在解决市场失灵问题，为市场有效配置资源和普惠金融健康发展创造一个公平有序的竞争环境。特别是要强化普惠金融的信息披露，让市场参与者获得及时、准确、充分的信息，从而对其产品设计、业务流程、内在风险充分了解、评估，发挥好市场的外部监督作用。

坚持适度监管，切实做好消费者权益保护

普惠金融借助传统和新兴金融业态，具有较好的发展前景，有助于激活我国金融行业的活力，应该坚持适度监管原则，体现开放性、包容性、适应性，坚持鼓励和规范并重、培育和防险并举，维护良好的竞争秩序、促进公平竞争。

保护消费者权益是金融监管的另一项重要原则。普惠金融主要服务的是传统金融无法覆盖的是“尾部”市场。“长尾”人群的金融知识、风险意识和承受能力相对缺乏，更容易出现个体非理性和集体非理性，一旦出现风险，涉及人数多，对社会的负外部性大。因此，应针对普惠金融的特点，抓紧制定专门的金融消费者权益保护法律规章，并将普惠金融消费者权益保护纳入其中，加强客户信息保密，严厉打击金融消费欺诈、虚假宣传等各类侵害金融消费者权益的违法行为。一是在当前分业监管的背景下，由各数字普惠金融业态的归口监管部门的消费者权益保护司局负责建立完善相应业态的消费者投诉、受理、处置机制，未来可探索建立综合性的消费者保护机制。二是建立多元的金融消费纠纷解决机制，促进普惠金融消费纠纷通过向经营者投诉——向行业协会投诉——向金融监管部门投诉——申请仲裁或提起诉讼的顺序解决。三是倡导签署仲裁协议，提高纠纷处置效率，同时优化诉讼程序，推进小额金融消费纠纷通过小额诉讼程序解决，并可借鉴美国经验，建立集体诉讼制度。

继续加强金融基础设施建设，为商业创新提供基础条件

一是推动光纤入户工程继续向农村延伸，提升农村居民互联网使用比率，政府要通过财政补贴、公开招标、价格管制等方式，推动互联网服务提供商，为农村居民特别是中低收入居民和边远地区农村居民提供质优价廉的网络服务。二是鼓励商业银行充分利用移动互联网、安全单元、支付令牌等创新技术，提升金融IC卡近场支付非接交易的便捷性和安全性。创建并完善金融IC卡非接商圈。三是根据地区差异，拓展移动金融应用范围。通过现场讲解、现场注册、现场指导、媒体宣传等方式，培养中低收入群体和农牧民使用移动金融工具的习惯，如在网络通信基础较好的农牧区推广手机银行业务，扩大移动支付应用范围，并在农村地区和边远地区逐步推广非现金支付，提升其金融服务的便利性和可获得性。

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