央行孙国峰：金融科技强风险呼唤强监管

随着大数据、云计算、人工智能、区块链等创新技术的蓬勃发展，金融与科技加速融合，金融科技（FinTech）迅猛发展，有效提升金融服务的可获得性和便捷性，降低金融交易成本。但同时，金融科技也加速了风险外溢。当前，其在大数据运用、信息安全、金融消费者权益保护等方面还存在风险隐患，给现行监管带来挑战。近日，本报记者就我国金融科技风险、国际金融科技监管经验、监管科技（RegTech)等问题采访了中国人民银行金融研究所所长孙国峰。

金融科技强风险特征呼唤强监管

记者：您认为目前金融科技发展过程中主要存在哪些风险？近日央行等7部委叫停首次代币发行（ICO）融资，社会上有人对区块链技术产生质疑，对此您怎么看？

金融科技本身的金融属性决定了其有很强的风险特征。从目前的风险来看，一是来自金融科技自身的风险。二是金融科技存在造成金融体系金融风险加大的因素。一方面，金融科技使得金融风险更加具有隐蔽性、传播速度更快、影响范围更广，增加了金融系统性风险；另一方面，金融科技使金融业“脱媒风险”加大。此外，金融科技还会涉及金融消费者保护的问题。总体来说，金融科技还是具有很强的风险特征，必须要加强监管。

孙国峰：金融科技本身的金融属性决定了其有很强的风险特征。从目前的风险来看，一是来自金融科技自身的风险。主要表现为技术风险更加突出。由于金融科技广泛运用后，一旦技术本身出现问题，会影响整个金融体系，从而引发金融风险。此外，还表现为大数据运用风险。不言而喻，大数据运用是金融科技重要组成部分，在一些大数据的授信、征信等方面都可以提高金融业服务效率，对金融定价发挥非常好的作用，但是大数据在采集、转移、使用过程中有可能产生风险，影响整个金融体系。

二是金融科技存在造成金融体系金融风险加大的因素。一方面，金融科技使得金融风险更加具有隐蔽性、传播速度更快、影响范围更广，增加了金融系统性风险。比如“e租宝”事件。过去金融风险很多都是局限在某一地域，现在金融科技、互联网技术容易使得风险可能影响的个体范围非常广、传染速度更快；另一方面，金融科技使金融业“脱媒风险”加大。对于银行资金的流动有着完善的金融监管框架，但现在有很多资金流动通过金融科技公司，这其中一些资金的流动受监管的程度相对比较弱，可能会带来风险。还有就是存在监管套利风险。由于金融科技行业很多业务处在相对模糊的地带，界限不明确，可能存在监管套利问题，具体表现为不同监管机构之间的监管套利和跨国的监管套利。

此外，金融科技还会涉及金融消费者保护的问题。目前很多金融大数据是从互联网平台上产生的，而有些金融科技公司和互联网公司往往是一个集团，数据在通过互联网平台向金融领域传递的过程中有可能损害消费者对于大数据的知情权、隐私权、选择权。比如，从电商交易平台、社交网络获得的数据转移到金融领域之后，有可能用于分析个人信用状况，影响到个人借贷的行为，但是消费者当时在电商交易平台、社交网络时，并没有授权这些平台对其个人信用状况进行分析，事实上这中间可能涉及侵犯消费者的隐私问题。因此，加强对金融消费者保护也是防范金融风险的重点。

总体来说，金融科技还是具有很强的风险特征，必须要加强监管。

至于叫停ICO，实际上ICO涉嫌非法发售代币票券、非法发行证券以及非法集资、金融诈骗、传销等违法犯罪活动，当前，叫停ICO是十分必要和及时的。但是这并不妨碍相关的金融科技公司、行业机构、技术公司去继续研究区块链技术，区块链本身是好技术，并不是只有通过ICO才能进行区块链技术研究，还可以通过各种技术进行研究。因此，要把区块链技术和ICO区分开来，区块链技术可以运用很多领域、场景，包括一些社会管理领域场景，不应当将区块链和ICO划等号，需要进一步拓宽研究和发展区块链技术的视野。

微观功能监管要与宏观审慎管理相结合

记者：您认为国外金融科技监管有哪些经验值得借鉴？对于完善我国金融科技监管有何建议？

中国金融科技监管要注重微观功能监管和宏观审慎管理相结合。微观功能监管采取穿透式监管，根据金融科技的金融特征，按照相关业务的类别由相关监管当局进行监管，实现监管全覆盖，避免监管空白。宏观审慎管理是把金融科技纳入到宏观审慎管理框架当中去，完善支付机构客户备付金集中制度。而且很重要的是应当把具有系统重要性的金融科技公司纳入宏观审慎管理框架。

孙国峰：我国的金融体系和金融市场特点决定了我国的金融科技风险可能会比较突出。目前，国际上金融科技监管模式大致可以分为两类，一类是一些相对小型开放的经济体并且是国际金融中心，比如英国、新加坡。这些国家由于自身市场比较小，金融科技发展产生的风险隐患并不是很突出，同时肩负着国际金融中心发展的任务，会采取一些鼓励措施，包括监管沙盒的引进；另一类是一些大型的经济体且金融市场特别大，比如美国、中国。在此背景下，金融科技运用和发展依托于互联网，如果用户数量足够多、市场足够大的，很有可能实现盈利。中国与美国有相似之处，就是两个国家都比较大、人口多、金融市场大。除此之外，中国还具有明显独特的优势，互联网用户数比美国多，特别是移动智能手机占有率比美国高，加之中国金融科技发展自身需求大、动力强。不过，美国发展金融科技在技术上具有一些领先优势，且监管严格。而中国在金融科技运用场景方面虽明显领先，但也存在监管模糊地带，特别重要的是个人数据保护不及美国完善。当然这在发展初期，可能有利于金融科技快速发展，但是发展到今天，必须要抓紧完善相关监管体系，不应允许因法律法规不明确导致个人数据隐私权受到损害的现象发生。

所以，在我看来，美国一些金融科技监管经验很值得中国借鉴，特别是其穿透式监管、功能监管方面。在美国，不管金融科技以何种形态出现，均根据涉及的金融业务性质纳入到相应的金融监管体系之中，比如P2P，有些业务涉及产权变化，由美国证监会进行监管。美国财政部对货币服务机构进行监管，每个州都有货币转移法，对货币转移要求在州政府监管机构进行注册登记，此外美国还有联邦消费者保护法、联邦金融消费者保护局，从行为监管的角度保护相关消费者的合法权益。

至于监管沙盒，作为一个国际经验，也不排除考虑在个别领域进行试点，但总体并不适合在中国大范围普遍开展。中国金融科技现在主要的问题还是监管不足。从国际经验看，实施监管沙盒的都是一些初创型企业，金融科技自我发展动力不足，需要鼓励发展。相反，我国市场比较大，金融科技机构相对来说比较容易盈利，自身发展动力强，在此背景下如果再实施监管沙盒，我国可能会遇到很多大中小型FinTech机构都来申请，监管沙盒可能容纳不下如此多的机构。

综上所述，中国金融科技监管要注重微观功能监管和宏观审慎管理相结合。微观功能监管采取穿透式监管，根据金融科技的金融特征，按照相关业务的类别由相关监管当局进行监管，实现监管全覆盖，避免监管空白。宏观审慎管理是把金融科技纳入到宏观审慎管理框架当中，完善支付机构客户备付金集中制度。金融科技行业风险传染性强，金融科技可能造成流动性风险。一些与第三方支付相关的金融科技公司收取客户备付金，一旦发生风险，对于银行流动性可能产生较大的影响。因此，对第三方支付机构的客户备付金要有一个风险准备金的管理。而且很重要的是应当把具有系统重要性的金融科技公司纳入宏观审慎管理框架。比如，金融科技巨头凭借丰富的产品线，汇集大量数据，客观上形成了数据垄断、数据寡头，造成信息孤岛，不利于行业健康有序发展。以新成立的网联为例，它实际就是解决数据垄断的问题。以前一些与第三方支付相关的金融科技公司在银行办理相关清算业务，从银行端不能看到金融科技公司的资金流动具体情况。现在网联成立了，明年6月30日起支付机构受理的涉及银行账户的网络支付业务全部通过网联平台处理，第三方支付机构不能直接和银行联网进行网络支付业务，这样有助于管理层了解和掌握第三方支付机构和银行发生的相关数据，从而打破数据垄断。

监管科技可持续发展需推动监管成本适度内部化

记者：伴随着金融科技的快速发展，传统的监管手段难以完全适应新形势发展需要。近年来监管科技在金融科技监管领域得到广泛运用。请您介绍下国际上监管科技发展情况？您对于推进我国监管科技发展有何建议？

中国要发展监管科技，一是要推动大数据的标准化，这是进行大数据分析、人工智能运用的基础。二是制定相关行业规则和标准，有效规范市场进入和退出，为金融科技行业提供有序的公平竞争环境。三是对数据分析加强相关研究，与国际组织、各国中央银行进行合作，共同推进。此外，在这个过程中，还要建立可持续的监管科技发展机制，推动监管成本适度内部化，有利于解决监管的激励约束机制问题，缓解金融监管中的不公平性问题，构建公平、有序、竞争的金融科技新生态。

孙国峰：监管科技可以定义为科技与监管的有机结合，使技术用于金融机构满足监管合规要求。监管科技最早起源于发达经济体，特别是在国际金融危机之后开始逐渐发展起来，主要源自于供给和需求两侧因素。从需求方面看，金融危机后各国监管当局加强监管，金融机构遵守监管法令的成本增加。金融机构为避免由于不满足监管合规而带来的高额罚款，起初雇佣大量人工，但成本支出上升很快，而后开始逐步引入监管科技手段，通过科技的方法达到监管当局的合规要求。当然，监管科技发展到一定程度以后，监管当局为了避免发生一些监管不到位的地方被监管科技规避，也在发展监管科技。目前中国金融科技监管实际是一种包容式监管，容易造成金融机构自身发展监管科技去达到监管合规要求的动力不足。因此，在现行条件下，为了更好地识别控制金融风险，监管当局更多是引入高科技，提高对风险甄别、防范和化解能力。从供给方面看，近两年大数据、云计算、人工智能等新技术的蓬勃发展，使得监管科技发展具备了技术上实现的条件。

只有供给和需求两方面条件都具备，监管科技发展才具有可持续性。其实，中国在供给方面因素与国际上差不多，不过需求方面因素主要来自于金融机构、金融科技公司发展需求不足，但中国金融监管当局需求很强。这主要是由于我国金融业发展速度很快，金融市场规模比较大，还有很多跨市场、跨行业交叉性品种，金融风险防范的任务比较重。为了应对金融风险，需要加强监管，如果仅单纯依靠人工进行监管，成本比较高，不具有可持续性。从以往的实践看，经常是在等到金融风险暴露后，才发现苗头，再去了解相关情况，掌握相关数据。过去这种被动式应对金融风险的方法，明显不适应现在防控金融风险的需要，所以有必要引入高科技手段，采用监管科技的方法，对金融风险进行实时地甄别，为防范和化解金融风险提供一个非常好的基础。比如，现在主要依赖金融机构报送数据进行风险监测。将来随着监管科技的发展，在数据标准整合的前提下，监管当局可以实时地从金融机构、金融科技公司直接抓取最底层、含有多维度信息的数据，生成分析指标，这既保证了相关指标的真实性，又保证了及时性。在此基础上，运用大数据分析、人工智能等方法发现风险隐患，这就相当于建立了系统性金融风险防范的长效机制。系统性金融风险之所以难以防范，主要在于它既涉及到时间轴，可能产生羊群效应，顺周期行为，又涉及到空间轴，容易造成风险相互传染。无论是时间轴还是空间轴，相关传导都很难预测。各国中央银行在金融危机之后都在进行探索，试图去预测预警系统性金融风险，包括建立一些大型的经济模型进行分析，但都很难准确地跟踪预警系统性风险。或许基于大数据的预测，可能会更精准或更有效。

中国要发展监管科技，一是要推动大数据的标准化，这是进行大数据分析、人工智能运用的基础。目前人民银行相关部门在金融业综合统计、金融标准化方面正在积极推进相关工作，一些行业协会、自律组织也在推进相关的数据标准。二是制定相关行业规则和标准，有效规范市场进入和退出，为金融科技行业提供有序的公平竞争环境。三是对数据分析加强相关研究，与国际组织、各国中央银行进行合作，共同推进。

此外，在这个过程中，还要建立可持续的监管科技发展机制，推动监管成本适度内部化，有利于解决监管的激励约束机制问题，缓解金融监管中的不公平性问题，构建公平、有序、竞争的金融科技新生态。

目前监管科技的发展路径，主要有三个方面：一是由金融监管当局独立研究与开发金融科技系统。二是金融监管当局将监管系统的研究开发外包。三是由金融科技公司进行研发，由监管当局、第三方进行评估，可以使用之后再进行推广，形成适应整个行业的监管科技系统。而无论哪种发展路径，都需要成本投入，如果完全由监管当局去承担这个成本，实际最后还是纳税人支付，这也不公平。因此，金融科技整个行业有必要分担一部分监管当局发展监管科技的成本。至于成本分担的方式，可以积极探索创新，如通过超级数据平台，依托股权为纽带，或者通过行业自律组织以及模式的创新等，为监管科技系统建设贡献自己的力量。

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