发薪日贷款放贷人应如何监管？从英美等国说起

文/周颖博除银行等“正规军”外，民间借贷等“非正规金融”作为市场资源调节功能的结果，也是金融体系重要的组成部分。[1]“非正规金融”是市场资源调节功能的结果，作为正规金融的补充自发形成，能够实现在市场的驱动下迅速发现资金需求或寻求资金供给。随着金融发展程度越来越高，人们对资金的需求越来越大，正规金融严格的审贷制度和繁复的手续很难完全满足资金需求者，大量资金需求因为未达到放贷条件而无法被满足，而民间放贷能够及时填补这个空缺。相比较于银行等金融机构，民间借贷虽然由于复杂性和不规范性而难以监管，加上一直以来不受监管部门重视，民间借贷一直处于监管盲区，产生了如“借贷宝”、“校园裸贷”等事件。但民间借贷有着广阔的市场，应当将其纳入监管之内，以促进民间借贷良性发展。这其中，包括“现金巴士”在内的发薪日贷款（payday loan），是一种利率极高的小额超短期借贷，可以让借款人在下次发薪之前预先使用。借款人通常可以在交款出口或在线网站上交费时使用该项业务，借款人还可签署延期支付的账单，由相关公司同意直到消费者领工资之日再兑现。这项金融业务集中体现了上述民间小额借贷的各种风险特性：（1）年利率通常高达三位数，一般在400%左右；（2）借款针对低收入个人，满足“月光族”的提前消费需求，但这部分人缺乏对风险的把控，易在还款困难时重复借贷；（3）极高利率产生放贷人更高的逐利性，带来更大的风险。在金融体系较为完备的国家和地区，政府非常重视民间借贷对整个经济市场的作用，大都以立法的形式规范民间放贷，如香港的《放贷人条例》、英国的《消费信贷法》等。上述专门的“放贷人方案”涉及放贷监管机制、放贷人主体界定、放贷人准入机制、放贷利率限制、广告宣传和营销规则等部分。本文主要针对国内放贷人监管问题，通过分析对放贷人进行监管的原因，通过比较域外放贷人监管的法律法规，为国内放贷人监管提供借鉴。一、放贷人监管原因分析民间小额借贷具有单笔额度小、借贷方式多样等特点，实践中不便于政府监管。此外，放贷人不涉及集资，用自有资金参与借贷、获取收益，且其从事放贷业务的目的是为了从闲置资金中获取收益，交易对象也以自然人居多，实质上属于具有私密性质的民事行为。既然如此，各国政府为何还要对放贷人进行监管？（一）民间小额借贷具有高风险的特点民间小额借贷具有地缘性、业缘性、血缘性，原本维系民间借贷的信用、关系网、社会资本等均为软性约束要素，民间借贷的道德风险远远高于正规金融。即使有了专业放贷人的出现，高道德风险仍然是民间借贷最重要特征之一。此外，借款人一般来自低收入家庭，还款能力相对较差，一旦道德风险集中爆发，将会威胁区域经济市场的稳定。（二）民间小额借贷具有高利率的特点高利率是民间借贷，尤其是小额贷款的重要特点。小额贷款长期以来利率远远高于其他贷款产品，具有较高的金融风险。除了利率高昂，小额贷款还极易产生借款人因重复、持续使用代价昂贵的小额信贷服务而陷入债务危机。实际上，大部分小额借贷的实际利率远高于其约定利率，重要原因之一就是因借款人还款困难而产生的“利滚利”问题。（三）民间小额借贷具有高伤害性的特点民间借贷，尤其是在发薪日贷款中，借款人为低收入的家庭和个体。民间借贷的利率远高于金融机构发放的贷款，一旦资金链发生断裂，借款人财富可能被放贷人耗尽，并且低收入人群数量庞大，容易带来社会不稳定因素。因此澳大利亚、新加坡等国家倾向于对包括发薪日贷款在内的小额民间借贷实施严格监管，以减少发薪日贷款对经济困难的借款人可能产生的危害。（四）民间小额借贷具有行为不规范的特点放贷行为不规范体现在，由于民间借贷的高风险和高利率，可能导致放贷人在发放贷款时为追逐高利率将贷款发放给不适格的市场主体，而在回收贷款时，为了保证贷款的回收可能采用极端的手段，包括暴力讨债等可能构成违法犯罪的行为。放贷行为不规范还体现在民间借贷手续不规范，手续不规范导致原本依托于信用关系的小额借贷更缺乏合同订立、划款条件等约束机制，这也是民间小额借贷纠纷频发的重要原因之一。[2]（五）民间小额借贷的借贷双方地位不平等借款人在与放贷人的交易中处于弱势地位。借款人没有资金交易经验，也没有谈判能力，订立的条款容易倾向于放贷人利益；在未按期还款后，借款人需要承担高额的利率；最后的收债行为中，作为个体的借款人依旧处于相对弱势的地位。借款人在整个借款过程中，无法有效保护自己，因此各国对于民间借贷，尤其是针对个人的小额借贷的放贷人的监管力度普遍较强。以美国为例，消费类非吸收存款类放贷机构（Non- Deposit- TakingLenders）分为消费类和商业类，相对来说消费类监管强于商业类监管，从事消费类放贷的机构有着更严格的监管要求，比如必须要有州发放的牌照，以保护投资者。因此，不论是在理论上还是在实践中，民间小额借贷都需要法律规制，尤其是对放贷人进行监管。以从源头规范放贷行为，加强事前监管，减少借贷纠纷的发生。二、放贷人监管的域外经验研究发薪日贷款与其他非存款类放贷业务相区别，部分国家据此规定了专门的监管规则。作为民间小额消费信贷，有必要对发薪日贷款进行监管，引导放贷人合法从事放贷业务，保护借款人在能力范围内参与借款服务。（一）放贷人监管的法律规范在发薪日贷款起源地美国，联邦政府未对放贷人进行统一管理，由各个州根据民间资本流通情况制定相应政策对本州放贷经营活动进行规制，以此保护借款人的权利。[3]此外，英国、日本、新加坡等地区均对放贷人有着不同程度的立法监管。部分国家针对放贷人监管的法案见下表；根据上表，发薪日贷款机构在美国属于消费类非吸收存款类放贷机构（Non- Deposit- TakingLenders，下称“NDTL”）。在美国，NDTL是指从市场借入资金并主要从事发放贷款业务的公司，除发薪日贷款机构外，还有信用卡发行公司、销售财务公司等发放现金贷款或提供借贷的机构。[4]相比较于存款类金融机构，NDTL的监管条件较为宽松，属于州立管制；部分州的NDTL是银行业监管机构，也有一些州为州务卿办公室。因此，美国针对放贷人监管的法律较为分散，主要有（1）州牌照法律；（2）贷款真实性法案(TILA)；（3）平等信贷机会法案( ECOA) ；（4）公平信用报告法案( FCRA) ；（5）追债法案；（6）金融隐私法等。[5]英国目前小额信贷的主要监管机构为金融行为监管局（Financial ConductAuthority，下称“FCA”）、竞争与市场监管局（Competition and Markets Authority，下称“CMA”），另有媒体广告监管局（(Advertising Standards Authority，下称“ASA”）和英国教会。根据CMA的定义，发薪日贷款是“一种小额（通常不超过1000英镑）、短期、不附抵押的现金贷款，其还款期限通常为（但不限于）客户的下一次薪水发放时或者是当月月底，但排除了家庭信用贷款，信用卡，自信用合作社取得的贷款以及信用卡的透支”。FCA对小额贷款的监管主要为以下几个方面：（1）市场准入上的行政审批制度；（2）市场竞争上的最高价格限制；（3）对贷款人的特定行为要求以及（4）对金融推广活动的规制。对放贷人主要通过市场准入等进行监管。澳大利亚政府对小额信贷进行严格的监管。2009年之前，消费信贷立法权在各州和地区手中。从2008年开始，澳大利亚联邦政府收回各州和地区在消费信贷领域的立法权，出台了一系列法律及修正案对信贷市场，特别是对发薪日贷款，进行监管。[6]根据《消费信贷保护法》，澳大利亚证券投资委员会（Australian Securities and Investment Commission，下称“ ASIC”）负责受理信贷牌照申请、监督放贷人，督促企业按照信贷立法的要求开展业务，以及对发薪日贷款企业的违法行为能够采取一系列的执法措施。[7]作为澳大利亚金融市场的法定监管机构，ASIC对发薪日贷款具有监管义务，不仅有权根据最新的法律修正案及时对发薪日贷款行业进行独立客观的评审，还对相关法律提出修改建议。新加坡早在1959年就颁布了《放贷人法》，于2008年颁布了专门的《放贷人条例（修正案）》。该法案的重要内容之一就是“调整借贷体系框架，给予放贷人管理部门更大的行使权以查出非法放贷机构”。根据该法案，“鉴于放贷人在现代经济中的作用，新条例允许其在获得管理当局许可的情况下发展分支机构。另外，该条例还接触了对于放贷人进行广告宣传的禁令，允许其在真实、准确、合法的前提下进行广告活动”。此后的几年，新加坡先后颁布了《放贷人条例》（2009）和《放贷人法案》修正案，不断完善放贷人监管立法。综上，针对放贷人监管，四个国家体现出了不同的监管思路：地域面积广、州际之间差距较大的美国，将小额信贷归为“消费类非吸收存款类放贷机构”，属于州立管制，监管力度小于“吸收存款类放贷机构”，但大于商业类费吸收存款类放贷机构，以此来体现小额消费信贷的特殊性以及保护处于弱势地位的借款人。英国没有针对性的统一立法而由金融行为监管局等监管机构监管，行业自律在英国小额信贷的监管思路中体现的最为明显，教会在小额信贷监管中也起到了一定作用。澳大利亚政府则对小额信贷进行了严格的监管，将小额信贷的管理权收归联邦政府，并接连颁布一系列法案及修正案对小额信贷进行全面监管。香港、新加坡等国家则针对民间小额信贷颁布了专门的“放贷人法案”，用统一法律对民间小额借贷进行法律规制。然而不论以何种模式，以上各国都将发薪日贷款的放贷人纳入监管。（二）放贷人监管的要求上述将发薪日贷款纳入监管的国家均规定了发薪日贷款放贷机构的准入条件。在美国、英国、澳大利亚、新加坡等国家，持有政府颁发的经营牌照是从事发薪日贷款业务的前提条件。1. 美国对发薪日贷款放贷人的监管（1）各州对发薪日贷款的监管总体来说，美国各州对发薪日贷款的监管态度可分为允许，有限制条件允许和完全禁止三种。[9]美国有36 个州的法律不禁止发薪日贷款，部分对发薪日贷款主要参照《反高利贷法》进行管理（即不得超过法定最高利率）。[10]但法律不禁止并不意味着放开发薪日贷款的市场，如马萨诸塞州法律虽没有明文禁止发薪日信贷，但该项业务也受到严格限制。[11]还有一些州，虽然没有明确规定发薪日贷款属于非法，但实际上通过限制高利率贷款等法律规定，禁止了发薪日贷款的实行，如纽约州。[12]美国由州政府自行决定登记注册机构，大多数州对成立NDTL的实体类型并没有限制，它可以是一个公司、合伙或者个体；但在个别几个州，只有特殊类型的实体才可以获得放贷的牌照，如在州牌照法下受特许的公司。除了阿肯色州外，每个州均有一项针对NDTL的法令。这些法令对NDTL的监管内容主要包括：（1）获许经营（牌照）：必须获得牌照来从事业务, 通常要求一些财务信息，关于职员和负责人的资料、一份履约保证以及一些所提出业务的说明；（2）放贷人必须定期提交报告，定期换发执照；（3）监管者可以实施年度或其他定期检查；（4）监管者有权发布停止或终止命令, 提请诉讼。[13]根据本文上部分介绍，每个州都有一个州级机构监管经许可的放贷人，大部分州是银行业监管部门，有的州是州务卿办公室。监管部门有权审查和批准牌照申请，指导年度审查或者被许可人的检查，接受和审查年度报告，发起申请强制执行判决之诉以及调查消费者投诉。（2）发薪日贷款放贷人监管典型案例——加利福尼亚州加利福尼亚州（下称“加州”）允许发薪日贷款的存在，但必须获得政府（主管机构为业务监督部）的许可。发薪日贷款在加州又称“递延存款交易”（California DeferredDeposit Transaction (Payday Loan) Law），加州专门制定了《递延存款交易法》（CDDTL）规范发薪日贷款交易。该法律内容包括发薪日贷款的许可和业务办理所涉的相关法律条款。该法律规定州内外提供发薪日贷款的个人、组织均需要获得从业监督部门的许可。其许可要求如下：属于CDDTL下许可的可以个人、公司、合伙企业、、合资企业、协会、合股公司、信托、非法人组织、政府实体等组织形式，申请人必须提交拟从事该项业务的地区。监管部门按照受理的顺序处理许可申请。申请人获得许可证的要求为：（1）对于每一个营业地，申请人应该提供适当的典型案例、200美元的申请费和100美元的调查费；申请人每增加一个营业地区，都需要提交由处长建立的几个简短申请。（2）25,000美元的维持保证金。（3）提交按照一般公认的会计准则编制的申请人净资产至少为25,000美元的财务报表，获得执照后，被许可人在任何时候都需要保持净资产至少为25,000美元。（4）申请人、管理人员、控制人、持股10%以上的股东等关键人员的指纹信息。理论上，材料齐全、符合条件的申请人会获得营业许可，但如果任何管理人员、董事、普通合伙人或持有10%以上优质权益或股权证券的股东在过去十年中被定罪或范有涉及不诚实、欺诈或者欺骗的行为，如果这些犯罪和行为实际上涉及到发薪日贷款放贷人的资格和运行，可能会被驳回申请。[14]2. 英国对发薪日贷款放贷人的监管发薪日贷款在英国作为消费信贷进行监管。英国消费信贷市场的授权批准和登记注册最初由公平交易局（Office of Fair Trading，下称“OFT”）负责。2014年，英国政府关闭了OFT，消费信贷市场的监管权被转移到FCA（金融行为监管局）。FCA作为独立的金融监管机构，直接对英国财务部和议会负责，以保护消费者、促进良性竞争、提高市场诚信度为目标。FCA延续了之前OFT的授权系统，并针对申请者的不同情况具体细分为授权（authorization）和临时许可（interimpermission），并按照业务类别设置营业执照费用。针对发薪日贷款，FCA对放贷人的监管主要在以下方面：（1）负责发薪日贷款机构市场准入上的行政审批；（2）对从事发薪日贷款活动的经纪人提出了确认消费者收到信息等额外要求；（3）CMA从保护消费者的角度对发薪日贷款进行监管，其下属的公平交易委员会负责报告可能存在限制竞争的市场状况，之后由CMA进行审查后发布报告，并且提出救济措施。在英国，从事发发薪日贷款放贷业务需要获得事前行政许可。这意味着已经注册在案的小贷公司的行政许可将在2014年4月1日FCA继承OFT之前到期。OFT给出的过渡政策是自2013年10月起由这些公司向FCA提交许可延期申请，FCA进行形式审查后即颁布临时许可。但临时许可到期后，这些公司需要再度申请，此时就可以由FCA进行实质审查，决定是否授予完整授权，得到完整授权的公司才能够继续从事发放贷款业务，未能获得全权授权者禁止从事高利短贷活动，若从事则会被认为是非法并受到处罚。这样一来，通过机构改革，英国也完成了发薪日贷款市场的一次洗牌。FCA在考虑是否授予完整授权时主要关注以下方面：[15]（1）申请人在信贷经纪领域是否有过不正当行为，比如引导性销售或泄露客户信息。[16]（2）确保向客户提供的贷款在该客户的偿还能力范围内。（3）对面临财务困境的客户给予公平待遇。（4）公司治理层面和控制以符合政策和程序上的合规要求。[17]综上，英国自2014年金融改革以来，不断加强对包括发薪日贷款在内的消费信贷放贷人的监管，逐步实现对小额信贷的实质监管，以控制风险保护合格投资者。3. 澳大利亚对发薪日贷款放贷人的监管[18]自2008年开始，澳大利亚各州和地区在消费信贷领域的立法权统一上交给联邦政府。时任澳大利亚金融服务部长曾强调，减少发薪日贷款对经济困难的借款人产生的危害，是澳大利亚对发薪日贷款进行监管改革的核心。因此，澳大利亚联邦政府自2009年起制定了一系列规制发薪日贷款等小额信贷的法案、修正案，ASIC（澳大利亚证券和投资委员会）也加强了对发薪日贷款市场的监管。（1）放贷人信贷许可证的申请澳大利亚信贷牌照是授权被许可人从事特定的信贷活动的许可证。从事不同种类的信贷行业所需的条件不同，申请人只有达到不同信贷行业的特定条件才能被许可。许可证申请的整体流程如下：发薪日贷款在澳大利亚属于非法定授权存款机构（非ADIs）[19]而受到监管。按照法律的规定，申请人需在2010年7月1日或以后向ASIC递交申请。申请表必须以法定的格式填写，申请采用批准制。当满足以下条件时，ASIC必须授予牌照：（a）申请人已经按照《信贷法》第36条的规定递交了申请；（b）如果获发牌照,ASIC没有理由相信该申请人很可能会违反《信贷法》第47条适用的义务；（c）ASIC没有理由相信该申请人不是一个适当的从事信贷活动的人；（d）申请人向ASIC提交了ASIC要求提供的任何其他信息或审核报告；（e）申请人符合《信贷法》规定的其他条件。申请人是否是从事信贷活动的合格申请人，ASIC需要从以下几个方面进行判断：（a）是否按照《过渡法案》（Transitional Act）登记、该申请人的执照或澳大利亚金融服务牌照是否曾经被暂停或取消过；（b）是否根据《信贷法》第2部分第4节对申请人做出过禁止令或取消资质令；（c）是否根据2001年公司法（Corporations Act2001）第八部分第7.6节对申请人做出过禁止令或取消资质令；（d）根据一个国家或地区的法律该申请人是否曾经被禁止从事信贷活动；（e）一个国家或地区，或一个国家或地区的权力机关，向ASIC提出的关于申请人的任何相关信息；（f）如果申请人不是受托人的信托，申请人是否曾经破产；（g）申请人是单个自然人，需要考虑申请人是否是2001年公司法下的不合格管理人、递交申请10年之内是否受过刑事处罚；（h）申请人是非自然人，若是法人团体，需要判断法人团体的主任、秘书、高级管理人员谁对将要被授权的信贷活动履行职责；若是合伙企业或信托公司，需要判断哪一个合伙人或受托人对将要被授权的信贷活动履行职责。ASIC可以向申请人发出书面通知，要求申请人在通知规定的时间内提交与颁发许可证相关的额外补充材料，也可以要求申请人在通知规定的时间内到ASIC指定的具有合格资质的部门审计。申请人需要在规定期限内向ASIC提交相关审计报告，逾期不提交者，将被视为撤回申请。ASIC也可能对申请人发出书面通知延长提交补充材料的时间。（2）ASIC对放贷人的法定监管义务除发放许可证外，ASIC对发薪日贷款具有法定的监管义务，其有权根据最新的法律修正案及时评审发薪日贷款业的守法状况，并对小额贷款相关法律进行客观独立的评审，以提出修法建议。其对发薪日贷款放贷人的监管还体现在：a. 展开评审工作，发布报告。ASIC每年对发薪日贷款机构发起评审，审查内容包括企业的交易文件、业务规则和流程等，并将评审报告放到ASIC官方网站上，供借贷双方查阅。b. 违反法律规则的发薪日贷款机构进行处罚。自《国家消费信贷保护法2009》实施以来，对发薪日贷款企业的查处工作一直是ASIC工作的重点。现实中，对于发薪日贷款机构在放贷前未充分了解借款人的财务状况、未更正业务材料中自相矛盾的客户信息、未充分保留业务数据的行为，ASIC给予了警告。针对发薪日贷款机构收费过高、试图规避《信贷法》、违反贷款人应尽的基本法律义务的行为，ASIC还采取了一些重大的查处措施。c. ASIC代表诉讼。根据《国家消费信贷保护法》，对于发薪日贷款公司存在的违法行为，ASIC有权提起诉讼。d. 监督发薪日贷款企业。ASIC对发薪日贷款的法定监督权，包括责令贷款企业退款、取消企业经营发薪日贷款的资质等等。此外，ASIC还会督促贷款企业严格按照信贷立法的要求开展业务（包括《国家消费信贷保护法修正案》），并对发薪日贷款企业的违法行为，采取一系列的执法措施。综上，澳大利亚将发薪日贷款作为非法定授权存款机构监管，不仅对放贷人资质进行实质性审查，还能够行使借款人代表诉讼、处罚违法借贷双方等职能，以保护投资者利益。4. 新加坡对发薪日贷款放贷人的监管新加坡对放贷人的监管主要围绕其2008年通过的《放贷人法案》以及其后一系列法律文件进行，该法案的内容包括放贷业务的准入、运行、监管和诉讼等制度。（1）放贷人准入监管《放贷人法案》第二部分规定了放贷人准入制度，该部分从牌照获取和无牌照放贷的处罚两个角度确立了放贷人准入制度。[20]首先，申请牌照是开展业务的前提。a. 贷款发放的前提是领取牌照，申请人需要按照注册部长所要求的形式申报，并且支付相关费用。b. 注册部长负责审查申请人的申报材料，并依据此做出签订或拒绝的决定；且注册部长可以随时书面通知被许可人，更改或者撤销现有条件的申请或者增加新的条件。c. 牌照期限为12个月，法律另有规定的从其规定。牌照可以续期，在牌照到期前一个月申请人按照注册部长所要求的方式提出续期申请。d. 业务开展的地域限制。放贷人从事放贷业务将受到地域范围的限制，其只能在牌照上申请的地方开展放贷业务，如其想在其他地方开展放贷业务，则应提出书面申请。其次，《放贷人法案》为无照放贷提供了处罚依据：a. 如果贷款合同由无证放贷人作出，或者合同并无保证人或保证金，则合同的贷款担保和保证金不能强制执行，无证放贷人的贷款不受法律保护。b. 任何申请人申请续期人或者申请在新的地方开展业务的人如故意或过失地向注册部长提交虚假材料，或者注册部长有理由相信其提交的材料存在上述状况的，则构成犯罪行为，判处不超过4万美元的罚款或者不超过12个月的监禁，也可以两者并处。（2）放贷人退出法律制度法案还规定了放贷人退出法律制度，放贷人退出制度主要规定为自愿退出和强制退出两种。其中自愿退出是指放贷人在牌照营业期间自愿停止放贷业务，向注册管理局提出申请，对其财务状况进行审查后由注册部长作出是否退出的决定。强制退出是指由于放贷人存在过错，注册部长撤销或者暂停放贷牌照的情形。强制退出时，注册部长应当出示书面通知，并指定某个日期由放贷人说明理由，否则在决定作出21日之后，则许可证失效。一般被强制退出的情况有：a. 放贷人故意或过失地在申请材料“注册申请书或其他书面文件中遗漏了应当列明的事项或者存在错误”误导性的语言；b. 以不合适的方式开展放贷业务；c. 在申请注册地点以外的地方开展放贷业务；d. 其他任何违反执照的情形。此外，新加坡放贷人法案还规定了注册部长或者其他授权的官员可以随时检查放贷的经营场所以及与放贷行为有关的书面文件材料，并且要求放贷人提供任何与放贷行为相关的任何信息。任何阻止或妨碍注册部长或者授权的官员可能会构成犯罪。可见，允许发薪日贷款的国家均对放贷人进行监管，尤其是对放贷人进行准入监管，且审核资质时均为实质性审核。不同的是，一些国家主要由州等地方负责，如美国；一些国家由统一机构负责，如澳大利亚、英国；新加坡则专门制定了放贷人法案作为监管依据。不同国家和地区规定的审核标准不同，这体现了各国的监管差异。三、对我国放贷人监管的启示（一）我国放贷人监管立法现状随着互联网平台的兴起，发薪日贷款借助互联网渠道提供了更便捷、迅速的服务。与国外发薪日贷款主要针对中低收入家庭来说，国内的发薪日贷款大部分是满足年轻消费者的负债消费需求。但目前国内没有统一法律对放贷人进行规制，更缺乏针对发薪日贷款放贷人监管的法律文件，对放贷人的监管散见于各法律规范中。如在刑法中规定了非法吸收公众存款罪、对民间借贷最高利率的限制等，这意味着发薪日贷款面临着巨大的法律风险。一旦法律明确规制，设立了严格的准入条件和最高利率限制，发薪日贷款可能会失去生存土壤。中国人民银行在2008年发布的《第二季度货币政策执行报告》中提出要在时机成熟的时候推出《放贷人条例》，但迟迟未出台。2015年，国务院法制办向社会征求《非存款类放贷组织条例（征求意见稿）》（下称“《征求意见稿》”）。[21]《征求意见稿》中明确，对经营放贷业务实行许可制度，除依法报经监督管理部门批准，并取得经营放贷业务许可的非存款类放贷组织外，任何组织和个人不得经营放贷业务。该《征求意见稿》相当于民间借贷的上位法，从宏观角度建立一个规范的统一制度框架，核心是对非存款类放贷组织采取持牌制度。对于非存款类放贷组织借助互联网平台经营放贷业务的情况，根据2015年7月央行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》可知，网贷应当遵守非存款类放贷组织的监管规则，不论是京东白条、天猫花呗，还是现金巴士，都属于非存款类放贷组织，需要遵守相应的监管规则。（二）对我国放贷人监管的借鉴本文第二部分介绍了部分国家对发薪日贷款的监管要求。各国监管思路虽然存在很大差别，但均对发薪日贷款的准入和运行监管提出了要求。1.确认放贷人监管的监管机构在监管主体方面，没有一部统一的法律明确放贷人的监管主体，存在“多头监管、权责不明的现象”。1998年《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中将人民银行作为主要监管机构，然而2003年《中国人民银行业监督管理法》中有确定银监会作为民间借贷的监管主体。至于2008年发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》中，又规定由省级政府明确主管部门对小额贷款公司进行监管。上述几国都有统一的监管机构，负责具体法律条款的制定和实施，如澳大利亚由澳大利亚证券和投资委员会负责监管。[22]鉴于目前的监管规定，国内民间借贷的监管主体很可能为央行或者银监会设立统一规制法，规定原则性标准，具体监管由各省级行政单位实施，另设立发薪日贷款行业自治组织减少行政监管成本。2.建立健全相关法律规范首先，区分消费信贷与商业信贷。由于其他国家对非吸储类放贷人的监管一般都区分商业信贷与消费信贷，对商业信贷的监管远远弱于后者。因此，国内应当明确区分商业信贷和消费信贷。消费信贷中作为信贷对象的个人缺乏资金交易和商业谈判的经验，风险的防范意识与抵御能力较差，在交易中处于弱势，对消费类非吸储放贷人理应加强监管。而在商业信贷中，作为信贷对象的企业有较为规范的财务制度和信息披露机制，具有较高的风险意识抗风险能力，监管力度可相应减弱。因此，我国对非吸储类放贷人的监管也应以商业信贷和消费信贷的区分为前提。其次，制定《放贷人条例》统一规制发薪日贷款放贷行为。除了美国，澳大利亚、新加坡和英国等均有相应信贷法对国内整合发薪日贷款市场进行原则性监管。虽然民间小额信贷应当着重间接调控和自律监管，但在各类民间贷款不断发展，各省立法水平参差不齐的情况下，制定原则性的放贷人监管规范是必要的，如明确放贷人准入标准、退出机制等。而对于具体放贷方式、利率限制等具体规则应当由各省根据实际情况自行确定。3.设立放贷人准入门槛前文分析的国家均设立了放贷人准入制度，并且对提出申请的放贷人进行实质审核。因此，发展国内小额信贷，尤其是发薪日贷款，应当对放贷人进行准入监管，完善行业准入制度，确立发薪日贷款放贷人准入的许可制。综合上述国家对于放贷人的准入规则，总结出以下几点为我国提供借鉴：（1）申请人需要按照法律规定提供申报材料，并由监管部门进行审核。在确定申请人需要符合的条件（如用于发放贷款的自有资金来源，有些地区还对净资产、保证金等提出限制）外，大部分地区还规定了限制性条件，如有地区针对申请人为自然人或法人身份进行限制性准入规定，如自然人之前有过违法行为或从事同类业务出现违规行为而受到处罚等，该主体的申请可能被拒绝。（2）放贷人必须定期提交报告，且定期换发执照。澳大利亚、新加坡等国家都要求放贷人提供年度报告，审核通过后更换营业执照，才能继续存续经营。（3）禁止在申请注册地点以外的地方开展放贷业务。不论是美国各州还是新加坡，都要求放贷人只能在所申请的地区开展放贷业务，禁止在未注册的其他地区发放贷款，具有强烈的地域性。但在互联网金融发达的今天，设置地域限制很可能对基于互联网实现放贷的放贷人产生影响，因此可以对互联网金融采取更为严格的准入要求，兼扩大其放贷范围。四、结语综上所述，发薪日贷款作为一种年轻的消费信贷产品，有其存在的合理性和发展空间。目前大部分国家通过法律认可了发薪日贷款，并对其进行一系列的监管规制。对放贷人的监管严格与否直接决定这发薪日贷款的市场空间。如在发薪日贷款监管较为宽松的美国部分州和英国，发薪日贷款发展较为迅速，规模较大；而在监管较为严格的澳大利亚，发薪日贷款的发展受到了极大限制。在国内，发薪日贷款起步较晚，受到互联网金融的影响，短时期内迅速发展，已经形成一定规模。早日设立法律规定对放贷人进行监管，对促进消费金融产品多样化、满足不同的借贷需求有着重要作用。通过各国对于发薪日贷款放贷人的监管实践，在承认发薪日贷款的存在合法的前提下，对放贷人及其行为进行监管，能够促进发薪日贷款良性发展，为消费者提供更多样化的金融服务。注释：[1]国内的金融体系主要由两部分构成，一部分是包括商业银行、证券市场、政策性金融机构等在内的金融主体；另一部分是“非正规金融”，包括民间借贷、典当行、私人钱庄等主体。[2]殷莉：《中国放贷人监管乏力制度建设》，华东政法大学硕士学位论文，2014年。[3]刘萍，孙天綺，张韶华：《有关美国非吸收存款类放贷人(NDTL)的考察报告》，《西部金融》，2008年第9期[4]同注3。[5]同注3。[6]此一系列法律及修正案包括《国家消费信贷保护法2009》、《消费信贷保护法修正案2012》、《国家消费信贷保护修正案（小额贷款合同）规定2014》。[7]National Consumer Credit ProtectionAct 2009，（NationalCredit Act），NCCA[8] 在英国，公平贸易办公室（the Office of Fair Trading）负责资质的许可。[9]但亚利桑那州、阿肯色州、康涅狄格州、佐治亚州、缅因州、马里兰州、新罕布什尔州、新泽西州、纽约州、北卡罗来纳州、宾夕法尼亚州、佛蒙特州、西弗吉尼亚州，这 13 个州的法律明文规定发薪日信贷属非法。[10]发薪日信贷在佐治亚州不但非法，且属于严重的刑事犯罪，会被以诈骗罪提起集体诉讼。[11]刘植荣：《美国对小额信贷的管理》，《新金融观察》，2012年3月。[12]纽约州法律禁止无授权的放贷人向借款人贷款的年利率超过16%，超过25%即为犯罪。[13]见注4[14]整理自加利福尼亚业务监督部官网：http://www.dbo.ca.gov/Licensees/Payday_Lenders/FAQs.asp#b1；最后访问日期：2016年6月26日。[15]参见英国金融行为监管局网站：http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/20140525130048/http://www.fca.org.uk/firms/firm-types/consumer-credit[16] FCA要求小贷公司采取合理措施确保由信贷经纪人介绍的潜在客户是被以合适的方式介绍的。除非是根据合同约定向信用调查机构提供该消费者的负债情况，禁止公司向任何第三方提供客户的信息资料。[17]FCA认为，HCSTC公司普遍存在变量控制环境的不足，比如IT系统未能防止重复交易或者在错误计算利息时使客户发生的损失。因此FCA要求HCSTC公司有必要的风险管理机制，对可能的风险进行管控。要求有至少一名FCA批准的诚实、名声好、有能力、财务条件稳健的风控人员，有内部风控系统，定期报告数据和公布诉讼情况。[18]范晓：《澳大利亚发薪日贷款运行机制及监管模式研究》，《法律与新金融》，2017年4月[19]法定授权存款机构(Authorised Deposit-TakingInstitution, ADIs)是澳大利亚《1959年银行法》中提出的术语，是澳大利亚政府根据《1959年银行法》授权接受存款的公司。法定授权存款机构包括银行、建筑协会和信用社，此外则是非法定授权存款机构。[20]赵莹、雷兴虎：《新加坡<放贷人法案>及其对我国民间借贷立法的启示》，《江汉论坛》，2014年6月。[21]所谓“非存款类放贷组织”，是指经营放贷业务但不吸收公众存款的机构，即国际上通称的“放贷人机构”，属于非银行类放贷机构。[22]各国监管机构具体见表2：部分国家放贷人资质许可机构。

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