美国货币监理署拟发放特许银行牌照遭质疑 美金融科技企业持观望态度?

文|第一财经《解码新金融》

3月17日讯，金融科技(Fintech)在全球范围内不仅增长快速，其创新作用和重要发展地位也得到了各国的广泛认可。针对蓬勃发展的金融科技行业予以恰当的监管，也成为了各国监管机构共同探索的课题。

2016年12月2日，美国货币监理署(OCC)发布了《探讨向金融科技公司发放特殊目的国家银行牌照》文件，探讨向金融科技公司发放特殊目的国家银行牌照的权限以及需要满足条件。

文件认为，如果OCC决定向一个特殊的金融科技公司发放国家银行牌照，该机构必须与所有由联邦政府发牌的机构一样，在安全性、可靠性、公平准入以及消费者公平对待方面满足相同的高标准。如果这些公司通过正规渠道进入银行系统，而不是通过某种后门而令风险可能无法被彻底评估及管理，那么对联邦银行系统的健康及所有依赖这些机构的人都将更有好处。

2017年3月6日，在纽约刚刚举行的LendIt峰会上，美国货币监理署(OCC)官员Thomas Curry也就向金融科技行业发放特许金融牌照发表了最新的观点。他表示，目前为止OCC已经接到了超过100条关于该话题的回复，都表明了对给予金融科技公司牌照的监管担忧，特别是许多人认为“获得一个全国银行牌照基本等同于放松监管”。“事实情况不是如此，”Thomas Curry说：“相反，所有全国银行都会受到定期的现场审查，这些审查员都是受过训练且高度专业的，他们会评估该公司是否在以安全的方式运作，是否有遵守保护消费者利益和保障制度安全的法律。这同样意味着适用于全国银行的法律也同样适用于被颁发牌照而成为新全国银行的金融科技公司。也就是适当的资本和流动性的要求。”

尽管OCC在积极探索对金融科技行业监管方式，但无论从地方州政府，还是部分美国金融科技企业而言，似乎都不是那么积极。

1月17日，纽约州金融服务局(NYDFS)发信表示，质疑 OCC 设立国家级专项银行牌照的权限，明确反对任何会影响州内监管自主性、干预州政府保护消费者权益及市场的新监管机制。其认为各州对金融科技企业的监管法规已经足够充分，不需要联邦层面再做染指。反对信还认为，OCC 的新规将制造行业混乱、损害小企业的创新能力、制造垄断性机构、增加非银行实体间的竞争风险，并可能进一步削弱消费者利益的保护力度。

在本次LendIt峰会上，第一财经《解码新金融》也就针对OCC发布金融科技特许银行牌照的观点和态度，采访到美国首家专注个人贷款的P2P平台Prospe和向中小企业提供小额贷款的在线平台Ondeck两家美国金融科技企业，但从二者的回复中可以看出，其对金融科技特许金融牌照仍持观望保守的态度。

Prosper CEO Ron Suber：“OCC设立特殊目的银行牌照是在正确的方向上的重要举措，通过一个统一的牌照帮助金融科技公司从事更多银行业务，放款业务以及存储业务。现在的问题在于，谁会成为第一个吃螃蟹的人，我不认为任何一家愿意第一个冲上去。所以一旦法律落地，我们很期待看到有先行者率先申请，寻找正确的路径，为其他人扫清障碍。”

Ondeck CEO Noah Breslow：“我们十分支持这项政策，因为目前美国的联邦政府规章和每个州各自的规章制度相互牵制。在网贷领域，某些情况下，谁来监管并不清晰。我们认为OCC为网贷平台以及其他fintech公司提供大框架，或者说国家规定的举措非常明智。但是我们对于细节还不太清楚，所以我们一直在观望，等待能获取更多信息。但我们对这些政策对提出是非常支持的。”

发牌权限

按照《国家银行法案》(National Bank Act)和《住房所有者贷款法》(Home Owners’ Loan Act)的规定，OCC有权限向国家银行和联邦储蓄机构发放牌照，该权限包括向特殊目的国家银行发放牌照。特殊目的国家银行可以将其业务限定为提供信托业务或者银行业务内的任何其他活动。如果一家特殊目的国家银行从事信托业务之外的其他活动，则至少必须具备下述一项核心银行职能：吸收存款、承兑支票或者货币借贷。

特殊目的国家银行牌照已经实施了一段时间。最常见的牌照类型为信托银行(限制为从事信托公司业务的国家银行)和信用卡银行(限制为从事信用卡业务的国家银行)。尽管该文件的中心是金融技术公司，但是，对于可以发放的“特殊目的”国家银行牌照的类型而言，则不存在法律限制，只要该实体从事信托业务或者从事包括吸收存款、承兑支票或者货币借贷在内的业务。如下一段章节所描述的，OCC拥有对这些业务进行解释的法律权限，从而将银行获准的、以技术为基础的创新纳入金融服务之中。

准许的银行活动

一个特殊目的国家银行只能够从事准许的国家银行业务。通过法律、OCC规定以及OCC定期公布的法律意见书和企业决策中来确定准许的银行活动。OCC和考虑准许的银行活动的法院还承认银行业务将随着经济和业务方法的演变而不断发展。

与法律判例一致，OCC认为《国家银行法案》能够适应，允许国家银行(无论是提供全面服务的银行还是特殊目的银行)，从事作为银行业务一部分的新业务或者通过新方法来开展传统银行业务。例如：货币借贷的形式包括票据贴现、购买银行获准的债务证券、从事融资租赁交易和发放贷款。类似地，发放借记卡或者提供电子形式的其他便利支付方法是支付票据的现代方法。OCC将根据具体情况，来考虑是否批准希望获得特殊目的牌照的公司从事新的业务。

关于特许牌照申请

OCC制定的牌照申请评审和决策表合作流程适用于申请特殊目的国有银行牌照的金融科技公司。OCC许可部对牌照申请进行评审和处理。监理员许可手册中的“牌照”小册子包含了发牌流程的信息，包括四个阶段：

• 预立案阶段：在这个阶段，潜在申请人与OCC举行正式或者非正式的碰面，来讨论提议、发牌流程和申请要求。在该阶段，申请人还将制定详细的申请书，包括业务计划。

• 立案阶段：在这个阶段，成立人提交申请。成立人还必须在立案日前后尽快公布牌照申请通知。

• 评审和评估阶段：在这个阶段，OCC进行背景调查和实地调查，对申请进行评审和分析，决定拟成立的银行：是否有合理的可能性取得成功;是否采用安全和稳健的方式进行运营;是否提供公平获得金融服务的机会;是否保证遵守法律法规;是否促进公平对待消费者;以及是否培育健康竞争。

• 决策阶段，包括三个时期：

初步有条件同意时期：OCC决定是否发放初步的有条件同意;

成立时期：银行募集资金、准备开业，OCC进行开业前检查;

最后批准时期：OCC决定该银行是否满足开业要求和条件。

基本监管要求

要求所有国家银行满足高监管标准。按照OCC的使命，这些标准包括安全性和稳健性要求，并要求提供金融服务公平准入、公平对待消费者和遵守所有适用法律法规。OCC根据银行规模、复杂性和风险来制定这些标准。作为一名国家银行，要求特殊目的国家银行还需要满足这些依据银行的规模、复杂性和风险制定的高标准。

对于希望获得国家牌照的任何实体来讲，OCC已经确定了下述基本监管要求。这些基本要求强调制定详细的业务计划、管理、资本、流动性、合规风险管理、金融普惠以及恢复和清算方案的重要性。与其他希望获得国家银行牌照的申请人相同，我们大力鼓励特殊目的牌照的申请人在填写申请表之前，与OCC碰面来详细讨论这些基本要求和这些要求(以及由于特殊目的而造成其他要求)是如何适用于这些申请人拟成立的银行。通过这些会议，OCC能够与申请人合作，根据各申请人规模、业务模式、复杂性和风险概况等来为各申请人开发和制定监管标准。

美国各金融监管部门职能

美国货币监理署：OCC是国家银行主要的谨慎管理和监管机构。其他监管机构同样承担监管职能，这取决于银行结构及银行从事的业务。希望获得特殊目的银行牌照的金融科技公司需要与OCC之外的其他监管机构建立联系。OCC传统上是与其他银行监管机构协同对发牌业务进行监管。并且，就金融科技公司申请特殊目的国家银行牌照来讲，如果合适的话，OCC将继续与其他监管机构进行协作和沟通。

美联储：要求所有国家银行，包括受保和非受保信托银行和其他特殊目的国家银行，成为美国联邦储备系统的成员，很少存在例外情况。国家银行通过认购美国联邦储备银行的相关股票成为成员银行。由于绝大多数特殊目的国家银行为成员银行，适用于成员银行的法律法规也同样适用于这些特殊目的国家银行。这些法律法规由美国联邦储备委员会和美国联邦储备银行管理。

美国联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corporation):如果一个金融科技公司计划接受存款而不是信托资金，则要求向美国联邦存款保险公司申请并获得批准。一般来讲，为了使美国联邦存款保险公司考虑发放存款保险，银行必须吸收存款而不是信托资金。例如：一个国家信托银行只从事信托和相关业务，除了信托资金之外不接受存款业务。因此，这些银行并非FDIC承保银行。如果OCC向不接受信托资金之外的其他存款的特殊目的国家银行(例如：金融科技公司)发放其他类型的牌照，则该新银行也不符合FDIC保险的条件。

美国消费者金融保护局(Consumer Financial Protection Bureau):从事受联邦消费者金融保护法律监管活动(定义见《多德-弗兰克法案》)的特殊目的国家银行还应该受到美国消费者金融保护局(简称“CFPB”)的监管。就所有联邦消费者金融法律而言，根据资产规模，一个作为受保存款机构的特殊目的国家银行通常需要受到CFPB或者OCC的监管。依据《多德-弗兰克法案》，CFPB应该对从事特定业务的非受保特殊目的国家银行进行监管，使其遵守联邦消费者金融法律。

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