国办52号文立“新规”：哪些城市将无缘新建地铁

（原标题：国办52号文立“新规”：哪些城市将无缘新建地铁）

资料图：成都地铁7号线金沙博物馆站。 中新社记者 刘忠俊 摄

《中国经济周刊》 记者 谢玮｜北京报道

(本文刊发于《中国经济周刊》2018年第29期)

7月13日，国务院办公厅印发《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》(国办发〔2018〕52号)(下称“52号文”)，对新形势下我国城市轨道交通规划建设工作作出部署。

与现有标准相比，52号文对申报地铁城市的人口、公共预算收入、政府债务等12道“门槛”进行了提高。其中最引人关注的，要数地区生产总值GDP的指标要求从原有的1000亿元变成了3000亿元，财政收入从100亿变成了300亿元，增加了两倍。

实际上，去年下半年以来，城市轨道交通项目收紧的信号已经陆续释放。例如，包头地铁开工3个月后被国家发改委叫停，成为第一个被公开叫停的在建项目；呼和浩特地铁3、4、5号线项目在开工前被自治区政府叫停；西安地铁第三期建设规划被国家发改委暂停。

按照新的申建标准，还有哪些城市将不再具备建设地铁的条件？政策又为何瞄准地铁？

地铁审批“门槛”大大提高

在52号文公布前，有关标准仍是沿用2003年下发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》(国办发〔2003〕81号)(下称“81号文”)，其中对申建地铁城市的要求是：地方财政一般预算收入在100亿元以上，国内生产总值达到1000亿元以上，城区人口在300万人以上。

新标准提高很多，其中，记者梳理发现有三方面比较突出。

一是申报门槛提高。对申建地铁的城市相关标准的要求变为：一般公共财政预算收入在300亿元以上，地区生产总值3000亿元以上，对GDP和财政收入的要求门槛高了两倍。申报轻轨项目的城市一般公共财政预算收入、地区生产总值也分别由60亿元、600亿元调整为150亿元和1500亿元，门槛提高一倍有余。虽然规定中对于“人口的规模300万人以上”没有改变，但把“城区人口”变为了“市区常住人口”。

此外，52号文相比81号文新增了项目初期客运强度的要求。草案提出，拟建地铁、轻轨线路初期客运强度分别不能低于每日每公里0.7万人次、0.4万人次；远期客流规模要分别达到单向高峰小时3万人次、1万人次以上。

二是投融资方面，52号文明确采用特许经营模式的项目外，项目总投资中财政资金不低于40%，严禁以各类债务资金作为项目资本金。同时，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债，对列入债务风险预警范围的城市，暂缓审批新项目。

三是在风险管控方面。在项目规划方面，52号文规定项目规划期限一般为5～6年，资金筹措、建设规模等需与地方财力相匹配。同时，严格控制速度节奏，对要开展新一轮建设规划的城市，必须在本轮建设规划实施到最后一年或者规划项目总投资完成70%以上，才能报批。

数据显示，截至2017年底，国家批复建设城市轨道交通的城市共计43座，规划里程超过9000公里，运营里程达到4200公里，近年来年度完成投资在3500亿元以上。

对比52号文要求，记者梳理已批复建设规划的43个城市2017年统计公报发现：兰州(2523.5亿元)、乌鲁木齐(2743.8亿元)和呼和浩特(2743.7亿元)为地区生产总值不符合条件；包头(137.6亿元)、兰州(234.2亿元)和呼和浩特(201.6亿元)为一般公共财政预算收入不符合条件。

另外，对比国家统计局今年1月公布的“2017中国城市GDP百强榜”显示，排名77(含77)以后的城市因年度GDP不足3000亿元，暂时失去申报地铁建设的资格。

收紧背后是防范地方债务风险

对于城市轨道交通项目审批收紧的原因，52号文明确，“由于城市轨道交通投资巨大、公益性特征明显，部分城市对城市轨道交通发展的客观规律认识不足，对实际需求和自身实力把握不到位，存在规划过度超前、建设规模过于集中、资金落实不到位等问题，一定程度上加重了地方债务负担。”

“地铁是地方基建中重要的组成部分，但项目往往会造成地方政府债务增加。”中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成对《中国经济周刊》记者表示，提高地铁审批门槛，就是为了防止给地方财政带来相对大的财政压力和债务隐患。

众所周知，地铁的建设成本高昂。

2015年，时任国家发改委秘书长李朴民曾公开表示，轨道交通的投资尤其地铁的投资比较大，每公里造价现在已经从5亿元上升到七八亿元，北京甚至超过10亿元，16号线一公里12亿元，造价很高，筹资需求量很大。

目前城市轨道交通主要采用地方政府主导的投资模式。对于一般预算收入仅有几百亿的城市而言，建设两三条地铁，就会“掏空”多年累积的财力，给地方经济发展带来长期的压力。

包头地铁被叫停的原因之一，就是因为当地财政并不宽裕。公开信息显示，包头市2016年全年一般公共预算收入271.2亿元，全年一般公共预算支出415.2亿元，在地方财政压力已经很大的情况下，地铁建设项目总投资高达305.52亿元。

“有些地方本身经济情况就比较差，修地铁只会成为地方财政的一个包袱。”温来成表示。

从各城市的建设经验来看，地铁建设投融资有多种模式。比如，广州地铁为地铁公司全面负责地铁路线的资本募集、设计、施工和运营，政府提供建设拨款的注资或债务置换；深圳地铁4号线及哈尔滨轨道交通则采用BOT模式，地铁项目的土建投资和建设由项目公司承担，政府将与项目公司签署运营地铁路线的特许协议；北京地铁4号线、杭州地铁1号线则采用PPP模式。

52号文提出，要严控地方政府债务风险，进一步加大财政约束力度，按照严控债务增量、有序化解债务存量的要求，严格防范城市政府因城市轨道交通建设新增地方政府债务风险，严禁通过融资平台公司或以PPP等名义违规变相举债。

地铁项目普遍“烧钱”却不赚钱

城市轨道交通作为城镇化的重要内容之一，近年来进入大规模建设阶段。

公开数据显示，截至2017年底，全国内地开通运营城市轨道交通的城市共33个，开通线路150多条，运营里程超过4500公里，位居世界第一。

为什么地铁会在短短几年内进入申报和建设的热潮？

地方政府对于地铁项目一向积极，不是没有理由。“铁公基”，即大型基建和城镇化项目，长期以来一直是地方政府拉动GDP增长的“利器”。作为大型基建项目的地铁，其建设和开通会带动周边沿线地区土地的增值，加速人口流入，拉动区域发展。

“投资N亿元发展交通”，成为不少城市引以为傲的政府规划。舆论甚至有所谓“地铁一响，黄金万两”的说法。

2013年5月，国家发改委将城轨项目审批权下放至由“省级投资主管部门按照国家批准的规划核准”。这更激发了一些三四线城市建设轨道交通项目的积极性，不少三四线城市进入申报和建设的热潮。运营线路，其中新增地铁线路占比高达95.5%。

与此同时，2009年、2015年，城市轨道交通项目资本金比例还经过两次调整，城市轨道交通项目资本金比例按照要求可以降到20%，融资比例可达80%。

2015年，国家发改委发布了《关于加强城市轨道交通规划建设管理的通知》(发改基础〔2015〕49号)，提出项目资本金比例不低于40%，政府资本金占当年城市公共财政预算收入的比例一般不超过5%。

2017年6月，国家发改委基础产业司方面表示，截至2016年底，获准建设城市轨道交通的城市由2012年的35个增加到43个，2012年以来，拥有地铁运营线路的城市由17座增加至27座，运营线路里程由1740公里增长至3169公里。

然而，地铁作为公共基础设施，本身并不赚钱。

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