无人机管理列入立法计划 年底或出台

（原标题：无人机管理列入立法计划 年底或出台 南方都市报发布《全国无人机政策分析报告》，最高频词为“安全”）

近年来，随着民用无人机的普及，无人机扰航、“黑飞”等事件也时有发生。如何对民用无人机进行监管，让民用无人机产业能够健康发展、让无人机爱好者飞行更安全？

日前，工信部在《关于对十二届全国人大五次会议第6099号建议的答复》中指出，《无人驾驶航空器飞行管理规定》已列入立法计划，拟提交国务院向社会征求意见，力争2017年底出台。

尽管国家层面的无人机飞行管理规定还在编制中，但不少省份为规范当地民用无人机等航空器的飞行，已陆续发布政策对民用无人机飞行活动进行监管。南方都市报无人机研究中心搜集了公开报道中能查询到的全国无人机相关政策，并对12省份出台的无人机相关政策进行分析，形成《全国无人机政策分析报告》。

5-9月至少12省份密集推出无人机相关政策

据公开报道，截至2017年10月27日，全国(除港澳台)至少有12个省(直辖市、自治区)公开发布了14份无人机相关政策，其余19省中至少有11省份的部分地级市公开发布了无人机相关政策。

从发布时间上看，最早发布时间为2017年5月10日。当日有两份文件发布，分别为：重庆市公安局发布的《关于加强民用无人驾驶航空器飞行管理的通告》和中国人民解放军95561部队、西藏自治区公安厅、民航西藏自治区管理局发布的《关于加强西藏自治区军民航机场净空区域安全保护和“低慢小”航空器管理工作的通告》。

数据分析发现，上述14份文件集中在5- 9月发布。此前于2017年5月16日，民航局发布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求自2017年6月1日起，民用无人机的拥有者必须进行实名登记。2017年8月31日后，民用无人机拥有者如果未按照管理规定实施实名登记和粘贴登记标志的，其行为将被视为违反法规的非法行为，其无人机的使用将受影响，监管主管部门将按照相关规定进行处罚。

近三成由多部门联合发布

从发布主体上看，省人民政府、公安厅(局)、部队和民航地区管理局派出的安监局是主要发布主体。其中，3份文件是以省人民政府的名义发出，1份是以部队名义单独发出，其余10份中公安厅(局)都是发布主体(之一)。

统计来看，有4份政策是由多部门联合发布。

此外，部分地级市也发布了无人机相关政策。其中，无锡市于2017年8月2日发布了《无锡市民用无人驾驶航空器管理办法》，这也是国内首个民用无人机管理办法。深圳市也于2017年9月7日发布了《深圳市民用轻小无人驾驶航空器管理办法(征求意见稿)》。

政策中最高频词为“安全”

监管对象基本分为两类，民用无人驾驶航空器和“低慢小”航空器。

以四川省为代表的一些省份出台的无人机相关政策中规定的监管对象是民用无人驾驶航空器，包括“没有机载驾驶员操纵、自备飞行控制系统，最大起飞重量大于0 .25千克(含0.25千克)，并从事非军事、警务和海关飞行任务的航空器”，不含上述提到的热气球、三角翼、航模等航空器。

以广东省为例，政策中规定的监管对象是“低慢小”航空器，具体为：“飞行高度低于500米、飞行速度小于200公里/小时、雷达反射面积小于2平方米的飞行目标，主要包括无人机、轻型和超轻型飞机、轻型直升机、滑翔机、三角翼、滑翔伞、动力伞、热气球、飞艇、航空航天模型、空飘气球、孔明灯等”，也就是说，监管的范围更广，不仅仅包含无人机。

值得注意的是，南都记者通过技术软件对全国(截至2017年10月27日)公开报道中能查询到的上述14份无人机相关政策进行分析，政策内容中前十位的高频词由高到低分别为：安全、机场、登记、民航、空域、公安机关、政府、公共安全、驾驶员、实名。

无政策对夜间飞行进行特殊规定

各地的政策除了上文提到的一些共性内容外，还有一些自己的创新。

其中，四川省要求对全省民用无人机的飞行空域实行分类管理，将空域划分为管控空域、报备空域和自飞空域。陕西省没有对禁飞区域进行限制，而是划分了可飞范围，在可飞范围内飞行无人机无需报备空域。上述提到的可飞范围有效期为一年。此外，四川省、江苏省、重庆市还在政策文件中明确无人机驾驶员要取得驾驶执照。

禁飞区划分方面，14份文件中都有相关规定。从时间上看，14份文件中均未对夜晚等危险多发时段的飞行进行特殊规定；从空间上看，有13份文件对禁飞区域有详细的规定，10份文件规定了闹市区(人口密集区域)不得飞行。

针对飞行爱好者多次遇到的申飞手续不明确问题，有4份文件中详细标明了飞行爱好者如果想申飞应该向哪些部门并需取得何种手续。

观点金句

取酬的严管，不取酬的尽量少管。用这个挣钱的就要严管，老百姓平常玩的就尽量不管。

———中国航空学会无人驾驶航空器系统专委会委员、浙江省建德经济开发区(航空小镇)管委会主任助理郭伟

不要光限制无人机这个器物，而要引导去限制人的行为。

———深圳大疆创新科技有限公司项目经理王亚琼

如果是将民用无人驾驶航空器的空域申请定位为一种新的行政许可，恐怕在立法上通过是比较困难的事情，因此还不如放开所涉及的部分低空空域，强调事后飞手、操控者的责任，强化出事故后的追责机制。

——— 北京交通大学法学院副教授陶杨

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