境外投资13年宽与紧：监管层鼓励什么担心什么？

（原标题：境外投资13年宽与紧：监管层鼓励什么？担心什么？）

这是一次酝酿了半年的“刹车”行动。

指导这次刹车行动的是《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（以下简称《指导意见》），8月18日由国务院发布，按“鼓励发展＋负面清单”模式引导和规范企业境外投资方向，正式明确了中国将要鼓励、限制和禁止的三类境外投资活动，限制房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域的境外投资。

2017年8月24日，商务部新闻发言人高峰在例行发布会上针对《指导意见》执行和落实的表态中明确提到了：“确保企业境外投资行稳致远，确保‘一带一路’建设顺利推进，确保国家金融安全和经济安全；坚持对外开放的战略方向不动摇，坚持推进‘走出去’战略不动摇，坚持防范境外投资风险的原则不动摇”。

“三个确保、三个不动摇”的提出，进一步明确了对外投资的监管思路。对外经济贸易大学教授、中国与全球化智库高级研究员崔凡对经济观察报表示，《指导意见》的出台，使得监管思路终于有章可循，监管思路也逐渐明晰。一方面，是对“一带一路”的进一步鼓励；另一方面，则是控制资本外逃风险。

其实，眼下这场针对境外投资的刹车行动，早在去年年底就已经揭开了序幕。

2016年11月28日，国家发改委等四部委就曾发声要加强境外投资领域的监管，重点关注“个别企业或个人通过对外投资渠道来转移资产”的行为，并将继续“对所有境外投资交易推行备案制管理，且将对跨境投资交易实施严格审核”。

此后，局势逐渐发生变化。

商务部公布数据显示，2017年1到7月，我国境内投资者对境外企业新增非金融类直接投资572亿美元，同比下降44.3%。其中房地产业、文化、体育和娱乐业对外投资同比分别下降81.2%和79.1%，仅占同期对外投资总额的2%和1%。

从2004年中国出台第一份规范境外投资的文件——《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，到2009年出台《境外投资管理办法》，再到2017年8月18日下发的《指导意见》，中国关于境外投资的政策文件不断修订和变化。

3份文件，勾勒出了过去13年间政府部门对中国企业海外投资监管方式的变化路径：由限制到放开、再到最近的“点刹”式规范。这背后，闪现的是中国境外投资主体、投资规模和方式在不同阶段的演化。

新规后续

“刹车”并不意味着就此止步。

两桩在微妙时间点发生的跨国交易引起人们的关注。就在《指导意见》出台前，2017年7月28日，北京三元食品股份有限公司发布公告，宣布与复星集团联手收购了法国健康食品百年品牌St-Hubert；2017年8月3日，复星集团合营公司南京南钢钢铁联合有限公司宣布，成功完成对德国一家汽车行业轻量化公司的控股收购。

“投资便利化长期方向并没有改变，对外投资现在的一些限制今后是会逐步放松的。”崔凡指出，一方面，对于境外投资将越来越多采用备案形式，这依然是发展方向；但是目前出现了投资风险，企业利用大量的杠杆，将银行的钱拿出去做非理性投资的行为，也需要加以监管。

关于“一带一路”建设的投资依然被鼓励。《指导意见》指出，支持境内有能力、有条件的企业积极稳妥开展境外投资活动，推进“一带一路”建设，深化国际产能合作，带动国内优势产能、优质装备、适用技术输出，提升我国技术研发和生产制造能力，弥补我国能源资源短缺，推动我国相关产业提质升级。“这是方向上的进一步明确。”崔凡介绍道，此前，由于各地外汇平衡情况参差不齐，地方对于监管的松紧力度不一致，企业对此也不明确，丧失了很多投资机会。

有关境外投资的条例正在酝酿中。高峰介绍道，下一步商务部将积极推进境外投资立法，将境外投资引导、监管、规范、保障纳入法治化的轨道。“负面清单原则下的备案制，原则上应予以保留。”崔凡分析道，目前，境外投资的审批和核准还需进一步完善。从国别、产业、投资形式、投资设备、技术标准、环保等多方面的限制，难以落实到执行操作上来，具体领域还太模糊，未来可能会出台更加细致的清单和目录。

上海融孚律师事务所律师倪建林经常会接到客户的电话，咨询目前有关境外投资政策的变化。《指导意见》的出台，一些对境外投资持观望态度的客户担心限制将更加严格。

倪建林的解释则是，“这不属于新的限制措施，只是明确重申以往的监管底线，使得境外投资监督政策更加透明化。”

不过，新规给一些企业和项目带来的冲击也将逐步显现。今年3月16日，万达集团终止了对美国DCP集团高达10亿美元的收购交易。DCP集团是美国一家为好莱坞制作颁奖典礼的电视制作公司。万达董事长王健林对此表示，两边的政策都发生了变化，所以就放弃了这次收购。

倪建林介绍道，有项目出现了交割违约，收购合同已经签好，但因资金无法出境而造成交割违约。

十余年放权

2004年到2014年，普遍被外界评为境外投资政策去繁就简的“黄金十年”，也被称为是宽松和放权的十年。

中国境外投资主要涉及三个管理机构：发改委项目核准、商务部境外企业核准、外管局登记（对境外投资所涉的外汇、换汇及汇出进行审核）。

国家发改委主要从投资项目角度进行审核。从2004年《境外投资项目核准暂行管理办法》到2011年开始实施的《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》，核准投资金额从3000万美元一路提高到3亿美元、10亿美元。

商务部为拟进行境外投资的境内企业核发《企业境外投资证书》。从最早的2004年《关于境外投资开办企业核准事项的规定》到2009年的《境外投资管理办法》，对于中央企业1亿美元以下的境外投资及地方企业1000万美元以下的境外投资，由15个工作日的“实质审查”，松绑为仅需3个工作日的“简易审查”。

2014年被视为境外投资政策利好元年。这一年，发改委、商务部和国务院发布的一系列文件，都先后对境外投资项目改核准制为备案制为主。

同时，个人境外投资政策也在进一步松动，而个人直接跨境担保也成为了一种可能。2013年5月24日，发改委发布的《关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出“稳步推进人民币资本项目可兑换，建立合格境内个人投资者境外投资制度”，被认为是允许个人境外投资的原则性信号。

2014年5月8日，国务院发布《关于进一步促进资本市场健康发展的若干意见》，也提出“稳步开放境外个人直接投资境内资本市场，有序推进境内个人直接投资境外资本市场。”

2015年，中国实现境外投资规模实现井喷式增长。这一年，中国对外直接投资（OFDI）流量达到1456.7亿美元，首次成为全球第二大对外直接投资国，同时中国对外投资（ODI）超过使用外资（FDI）金额。商务部国际贸易谈判副代表张向晨称，从统计上来说，2015年中国正式成为资本的对外输出国。

也正是在这一年，中国企业共实施对外投资并购579起，涉及62个国家和地区，实际交易金额达到544.4亿美元，其中直接投资372.8亿美元，占68.5%。并购领域涉及制造业、信息传输、软件和信息技术服务业、采矿业、文化体育和娱乐业等18个行业大类。

民营企业渐渐成为境外投资的主力。商务部数据显示，2015年非公经济占中国对外投资的65.3%，在境外并购金额中的占比达到75.6%，数量和金额上都首次超过国有企业。

清华大学经济管理学院创新创业与战略系副系主任李东红分析道，很多民营企业处于过剩产能行业，国内处于经济增速换挡期，投资机会减少，投资回报下降，企业在这样的时候大规模“走出去”是必然现象。

境外投资的火热在2016年得以延续，并达到历史新高。据商务部数据显示，2016年，我国投资者全年共对全球164个国家和地区的7961家境外企业进行了非金融类直接投资，累计实现投资1.13万亿元人民币，同比增长44.1%。

折戟风险

十几年间，中国企业境外投资的领域和方式也越来越宽泛和新颖。投资手笔越来越大，频次也越来越高。

境外投资热潮下，潜藏和不断暴露的问题也受到监管部门越来越多的重视。

今年8月24日，高峰在发布会上称，“中国企业境外投资也出现了一些问题，特别是去年以来，非理性的对外投资快速增长，对我国的金融安全、国有资产安全等方面带来了一定的风险和隐患。”

就在同一时期，中国外汇储备的较大波动也引来监管层的高度关注。外管局数据显示，中国外汇储备从2014年6月的3.99万亿美元下降到2016年11月的3.05万亿美元。对外经济贸易大学教授、中国与全球化智库高级研究员崔凡对经济观察报分析道，两年半的时间下降了近一万亿美元，肯定要防风险、加监管。

一位娱乐业内人士对经济观察报介绍道，早在去年11月，不少海外项目都已按下了暂停键。2016年11月28日四部委加强对外投资监管的消息已经为诸多海外投资项目亮起了黄灯。

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